1中国城市建设研究院有限公司天津分院 天津 300000；2天津市城市规划设计研究院 天津 300000
摘要：制定符合国土空间规划法律制度非常重要。本文主要从当前国内国土空间规划立法研究的现状情况分析，结合我国法律体系现状，由此提出我国国土空间规划应该展现出的立法逻辑。
关键词：国土空间；法律制度；规划体系
引言：随着经济发展的加快，我国逐步进入了经济常态化阶段，国家越来越重视经济发展的高质量化。在2019年5月，中共中央、国务院发布了有关国土空间规划体系的政策，将土地利用规划、主体功能规划和城乡规划统统划为国土空间规划。为了适应这一体系的建立，推动国土空间规划体系的完善，依法进行执行，加快国土空间治理体系和治理能力的完善，从法律的角度来定位和思考国土空间规划体系的建成。
1国内空间规划立法研究情况
现在的研究情况大多都是从规划的角度探讨如何进行多方面的治理，如何编制、审批、监督和评估国土空间规划，从立法的角度来思考空间规划合理性的研究是比较少的。主要分为两个部分来探讨：空间规划的法律缺陷和空间立法的法律理念。
1.1空间规划的法律缺陷研究
国土空间规划相关法律存在以下问题：第一，中央层面，国土空间规划还未出台最终有效的法律法规，已出台的法律级别不是很高且很多法律法规之间的法律关系比较模糊；第二，一些法律法规存在重叠的现象；第三，有关国土规划的法律是比较分散的；第四，目前已有的法律无法有效地管理好国土空间规划。因此，面对以上诸多的问题，加快国土空间规划法律体系的完善相当的重要，对于为法定化的区域应尽快落实，明确新法和现行法之间的关系，弥补现行法所存在的不足。
1.2空间规划的立法理念
国土空间的规划作为一项很重要的治理政策，必须在土地和空间资源的分配问题上实现公平性，尽量提高资源的合理分配，保证国土空间规划的公正公平。在党的先进领导之下，《国土空间管理法》体现了一定的时代特征，符合当前的发展理念，优化了我国国土空间规划的指导方针政策，是一项先进的立法措施。
2我国国土空间规划法律体系现状分析
2.1现有法律不适合“多规合一”改革
我国目前涉及国土空间法律主要有《城乡规划法》、《森林法》、《草原法》等，由于其立法的时间不同、背景不同，以及由于经济发展水平的限制，法律和法律之间的衔接度不够等原因使得各类的国土空间规划法律关系模糊，法理地位不够明确。比如现有的城乡总体规划、土地利用总体规划和生态环境规划存在着不协调甚至冲突的问题，技术标准和政策不统一，各部门的职能划分不明确，在同一个空间中不同的规划会存在不同用途的问题，这从本质上反映了国土空间规划的不协调，涉及到具体的法律层面是缺失的。
2.2空间多元治理规定不充分
随着我国经济发展水平不断的加快，市场当中出现了诸多的利益群体，公民的法治观念和意识有所加强，这就要求了政府以主导的行政管理必须要充分考虑多元主体参与社会治理。但现在我们缺少多元治理的思想和理念，主要原因为：第一，现在的法律并没有详细的规定管理组织和机构，导致了主体不明确，按照原有的政策，不同的职能部门的工作是有明确的划分的，各个部门要在自己的职责范围之内，进行编制和实施。第二，法律当中并没有明确提及公民的参与程度，大多数法律中公众参与机制和程序不完善，导致了公众参与国土规划当中环节的缺失。公民表达意见的途径不明确，人民的权利得不到保障，因此从以上两点则可以看出国土空间规划治理规定存在一定的漏洞，无法体现其高质量、高效率和高水平治理的需求。
2.3非法成本低，公权力运行不规范
我国大多数法律存在的时间较长，制定的处罚标准在当时的年代是比较合理的，但是相对于今天的经济水平处罚成本比较低。从执行方面来看，很多法律虽然有详细的规定，但是在细节上却表现得比较模糊，处罚时不好界定，判决时往往陷入两难。
随着社会的发展，城乡规划会被政府部门当做是推动经济发展的动力，在实施的过程中很容易造成土地所有权对所有者的伤害，这样的事实也是时有发生，公权和私权矛盾，造成了政府的公信力下降，居民和政府之间的对抗已经是城乡规划中最为明显的问题，未来的空间规划法不得不对该层面进行平衡，既要满足城乡规划发展也要保护公民的私权利。
3国土空间规划立法逻辑
国土空间规划立法是国家约束地方政府的方法之一，为了能够保障空间规划持续有效的进行，国土空间的立法既涉及到了新法的设定，又涵盖了旧法重新调整，要建立一个新的法律体系，对新法的各类法律关系进行明确的分析，是当前国土空间规划法律需要考量的逻辑。
3.1国土空间规划法律依据
宪法是国土空间规划的首要依据，另外在中共中央 国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》当中明确指出，要建立权责统一、明确有效的国土空间规划体系。这项文件被当作是国土空间规划的指导方针，是被当作立法定性的依据，具有一定的指导作用。所以在制定国土空间规划新法时，要在遵循宪法和上述意见的原则下，变换法律模式的用语的表达，把一些优秀的政策应用于新法当中，保证国土空间规划新法的程序完善。
3.2国土空间立法原则
首先，国土空间规划应该坚持人本的原则，上下位法律的规划要合理、层级要协调，注重公权和私权之间的界线，兼顾公平和公正。第二，坚持立法原则，在立法过程中使得下位法符合上位法，国土空间规划治理的确定，使得地方要落实国家所提出来的具体规范和要求，规划要具有刚性要求和一定的约束性。第三，从国土空间规划制定和实施的情况来看，政府承担着首要和基础责任，必须要控制和使用好规范权。第四，在国土空间实施的手段方面，国土空间规划的重点是交易成本和产权制度，在实施的过程中，要减少规划成本，确定明晰自然资源的产权，促进国家规划制度的发展和建设，提高国土空间的规划效率。
4构建国土空间规划的法律建议
国土空间规划立法是通过法律的形式解决国家国土空间的治理问题，是国家治理体系当中的一个重要部分，有利于提高国家治理能力的保障。在新时代的今天，建立科学高效、权责统一的国土空间规划是必要的，谋划新时代的国土空间布局。坚持以人民为中心，建设高质量、高水平的国土空间规划体系，是实现美好家园建设的重要体现。国土空间规划体系的宗旨主要体现在三个方面：落实生态文明建设、符合国家发展战略和促进可持续协调发展。
4.1建立国家公园自然保护地制度
国家公园改革是完善自然保护地体系的“先行先试” 条件， 完善国家公园制度的最终目的是建立完整的自然保护地体系。自然保护地是最重要的国土空间要素，自然保护地的管理状况决定着国土空间开发保护的整体效应， 其管理理念也影响国土空间的统一开发保护状况。因此，自然保护地制度的完善应当从两个方面着手：一是以国家公园改革为契机明晰自然保护地立法完善的基本思路； 二是明确自然保护地管理理念和过程管理制度。
4.2完善主体功能区制度及其配套政策
完善主体功能区制度是国土空间开发保护的基础性条件。根据国土空间要素的类型和用途，主体功能区为国土空间要素划定空间范围，明确开发方向和强度，形成良性的开发秩序，促进形成环境、资源、生态、人口、经济和社会状况相协调的国土空间开发保护格局。推出主体功能区规划的现实依据是我国国土空间要素的自然分布状况、自然资源要素的综合评估以及国土空间要素开发利用存在的问题，在深刻把握和顺应生态文明体制机制改革的基础上，划定和形成主体功能区格局。
结语
法律是实现国家治理现代化的标志之一，国土空间规划要有效地实施立法程序，必须依靠法律的强制力、有效力和约束力。所以，国土空间规划法律体系的完善有利于促进国家进行有效的规划和开展，规划管理规范是当下需要考虑和建设的，要在充分的研究和调查的基础之上，根据我国城乡规划和土地规划实施的现状来考虑国土空间规划立法，完善立法程序，落实规划行为，保证我国国土空间规划体系的完善。
参考文献
[1]杨建顺.依法推进国土空间规划体系改革[N].检察日报,2019-05-29(007).
[2]李泰.优化国土空间开发格局的新路径[N].甘肃日报,2017-08-14(009)