合肥市规划设计研究院 安徽合肥 230041
摘要：本文基于合肥市人、地、房三要素空间分布特征的分析的手段、重点与方法的探讨，分析了目前合肥市人口、用地、建筑的数量、结构、分布特征，重点从空间角度提出规划优化的策略，为科学编制国土空间规划提供了一种基于现状的新视角。
引言
2019年5月9日，中共中央国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，针对规划科学性方面，提出要运用“城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平”。合肥市2018年开展新一轮城市总体规划的编制，目前正在组织国土空间总体规划编制，人地房空间分布研究是先期开展的专题研究之一，旨在全面摸清合肥市城镇土地使用的现状，通过多部门合作、多技术手段校核分析合肥市现状的人口分布、土地使用、建筑开发量等情况，研究行政区及城镇组团的人口密度、职住关系、人均城镇建设用地等情况，为规划空间布局提供有力支撑。本文选取专题主要编制思路，分析当前合肥市人、地、房三要素的特征，为科学编制规划提供策略建议。
一、研究思路
（一）分析因子
“人”的因素主要选择常住人口、户籍人口、城镇人口，以及不同年龄段、就业、学历、收入人口等因子；“地”的因素主要选择建设用地总量、城镇建设用地量、土地供应量、分类城镇用地面积等因子；“房”的因素主要选择新增住房开发量、高度分区、分类用房建筑面积等因子。人口流动特征主要利用百度热力、腾讯迁移等对不同时段、不同季节人口聚集和迁移情况，通过静态叠加进行定性分析。
（二）分析重点
从规划目标出发，人口分析的重点包括总量增长趋势，地区分布特征，人口内部结构特征；用地分析的重点包括建设用地量增长趋势，城市建设用地布局和结构存在的问题和需优化的方向；房屋分析的重点包括用地强度与建筑高度分布特征，商业建筑分布状况，特别是商业综合体现状。同时，人地关系、人房关系、房地关系的交叉分析，也是发现特征与问题，提出规划对策的重要手段。
（三）分析方法
分析方法主要采用以静态分析为主，并结合大数据进行叠加分析是。静态分析的优势是直接运用统计、公安、国土、房产等部门数据，可做到定量分析，方便进行横向比较、对标分析和历年数据的纵向对比，劣势是各部门之间存在统计口径差异，如国土、规划、建设部门对城市建设用地面积各有一套数据，房产、统计、国土部门对建筑量也各有一套数据，另外部分数据，如非普查年的常住人口数据由于采用抽样调查，与实际感知可能存在差异。叠加分析的优势是运用互联网数据进行大数据分析，能够体现人的即时流动性特征，能够截取不同的时点进行分析，与直观感知契合度高，劣势是互联网数据源受限，手机信令数据一般由运营商掌握，不对外公开，在总体规划层面适宜采取定性分析。
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人、地、房分析技术路线（笔者自绘）
二、人口特征分析
城市人口是总体规划的出发点，人口总量与增长变化反映了城市聚集度、城镇化和吸引力重要考察对象，人口流动性特征是分析交通、职住关系的重点，人口的结构特征是制定公共政策、公共服务设施分类施策的主要依据。
（一）人口数量特征
按照城市化中心聚集水平，即城区人口占总人口比例，国内城市可以分为4个梯队，合肥市正处在第三梯队向第二梯队转变的关键时期。合肥市目前常住人口在二线城市中位置靠前，在新一线城市中位置靠后。城镇化水平比全国平均水平高15.2个百分点，总体水平高于很多新一线城市。合肥市人口省内规模集聚效应明显。共有57万外来人口，省内人口流入占绝对主导，人口流出目的地主要为长三角及一线城市，另外，合肥市是安徽省内回流人口的主要落户城市。
（二）人口结构特征
合肥市现状人口结构较好，劳动适龄人口比例高，但老龄化趋势显现。就业人口比例占68%，总占比高，创新人才以工业企业研发人才为主。
（三）人口分布特征
合肥市主城区二环以内人口密度大，聚集主城区1/3、市区一半人口。人口分布的多中心结构初步形成，但多中心聚集特征仍不明显，表现在：二环以内老城区仍是城市主中心，政务、滨湖、经开等多中心结构已形成，多中心之间联系紧密。外围片区中心活力不足，节假日休闲中心数量匮乏。通过热力分析可知，主城区呈现以一环路内中心城区为核心，以金寨路、马鞍山路等交通干线为纽带串联人口密集区域的分布趋势，西南向和南向热力度更高，并逐步形成面状；环城公园内老城区，南一环、金寨路、长江西路、马鞍山路沿线，铁路枢纽周边热力度最高；西南方向的市政务中心，经开区明珠广场区域，南向的滨湖世纪社区、方兴社区为次活跃区域。节假日较工作日热力分布差别较小，仅在大蜀山周边、巢湖北岸有少量热力增长点。
三、用地特征分析
城市用地是总体规划的落脚点，用地总量与增长快慢反映了城市空间体量、集约度和土地城镇化的快慢，用地的数量结构一定程度上表征了城市的产业结构、工业化进程和人居环境的优劣，用地的空间结构体现了城市平面形态、城市化特征与职住关系。
（一）用地总量特征
合肥市市域建设与非建设用地比值2：8，其中，城镇建设用地占总建设用地的1/3。市区建设用地总面积587平方公里，其中，城镇建设用地面积408平方公里。主城区城镇建设用地535.39平方公里，占市域总城镇用地近7成。建设用地中城镇、村庄、其他用地比例为3：4：3。
（二）用地增长特征
近10年来，合肥市城镇建设用地年均增长21.3平方公里，其中，市区10.9平方公里，年均土地供应量为45.4平方公里，其中，市区21.9平方公里，存量土地的供应逐渐占据土地年供应量的近五成。
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基于静态和动态分布的主城区人口密度分析（笔者自绘）
（三）用地结构特征
合肥市主城区城镇建设用地中，居住、公服、绿地广场用地比例偏低，工业用地比例偏高；二环内居住及商服为主，工业分布在西南和东北。三大开发区、三县“产重城轻”，就业用地与居住用地比过高；瑶海区公共服务与生态功能不足；北城商业功能短板较为突出。
人均城镇建设用地圈层明显，城区为开发区的三分之一；主城区人均绿地面积、瑶海区人均公服用地面积、瑶海区人均交通用地面积低于国家标准下限，经开区人均居住用地面积超过国家标准上限。主城区一环路以内居住用地人口承载量偏高，12个街道人口承载量超435人/公顷，一环与二环之间、政务区、滨湖新区西部片区居住用地人口承载量适宜，14个街道人口承载量在280-435人/公顷，其他地区居住用地人口承载量有增长空间，其他街道社区现状居住用地人口承载量不足150人/公顷。建成区城市建设用地人口密度9181人/平方公里。
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主城区建设用地分布与人均建设用地分布特征（笔者自绘）
四、建筑特征分析
城市建筑是城市形态的空间表现，建筑总量反映了城市整体开发程度与建设进程，建筑开发强度体现了城市建设的品质，建筑分布是城市疏密程度和繁华程度的重要指针。
（一）建筑总量特征
合肥市区目前住宅、办公、商业总建筑量29703万平方，住宅、办公、商业比为76:11:13；市区房屋竣工房屋面积年均662万平方，住宅占5成以上。人均住宅面积较合理，人均商业建筑面积过高，与上海相当，是杭州、武汉2倍，成都2.6倍。人均住房量与区位对应关系不明显，受自身用地规模及人口数影响。
（二）开发强度特征
合肥市区毛容积率0.41：其中瑶海区0.86最高，新站区0.28最低，四大城区除东南引风口和水源地周边外，容积率分布较均质，开发区毛容积率0.3，平均建筑密度18.6%：建筑密度圈层分布的特征非常明显。商业用地平均容积率1.03：其中庐阳区3.09最高，新站区0.18最低，老城区商业容积率达4.0以上。居住用地平均容积率1.54：其中庐阳区2.15最高，经开区1.56最低，老城区、政务区、滨湖新区启动区平均居住容积率达3.0以上。
（三）建筑分布特征
合肥市超高层建筑主要分布在滨湖新区、市政务区、老城区环城公园内、蜀山区三里庵，居住高层建筑占地面积在总居住建筑中比例为10%，但提供了49%的总居住建筑面积，商业办公高层建筑主要分布在市政务区、老城区、滨湖新区金融后台服务基地。商业综合体分布不均，部分区域综合体商业过剩，人均商业建筑面积过高，四个城区均存在商业过量风险。
五、基于人、地、房空间分布的规划优化策略
（一）基于人口特征的规划优化策略
加大人才和年轻人口吸引力度，制定税负、住房等优惠政策，提升城市人口吸引力，吸引毕业生、技术工人落户。建议加大公共租赁住房供地量，吸引外来就业人口，推进工业遗产租赁二次开发，建设老年公寓、青年公寓、蓝领公寓，形成青年生活圈、创新生活圈。
进一步优化人口分布结构，调整二环内用地结构，疏解部分功能，有效疏解二环内人口。控制二环内以房地产开发为主导的城市更新模式，一定程度上倡导退二优二更新模式，加大绿化及开敞空间建设，全面提升城市品质环境，逐步外迁部分教育、商贸功能，疏解部分人口。
加快开发区产城融合，改善城区东部城市环境，引导城区人口均衡分布。加大经开、高新、新站三大开发区产城融合建设力度，推动王咀湖、少荃湖、南艳湖等中心建设，提升园区综合服务功能，增强居住吸引力；以东部新中心建设为契机，全面提升东部城市品质，有效控制和利用南淝河滨水岸线。
（二）基于用地特征的规划优化策略
优化空间结构，加快生态廊道建设，保障城市西北绿楔和东南引风口，调整用地布局。加快“141”组团之间绿带划定和建设，清退建设，划定红线，限制城市摊大饼，重新审视东南引风口区域建设，合理确定开发强度，合理退让南淝河岸线，构建西南和东北两条产业走廊，其他区域控制工业用地布局。
优化四城区实际管辖区用地地构成，促进肥东、肥西县城产城融合发展，提升北城产业和服务功能。优化各城区用地结构，瑶海区重点提升绿化和公共服务设施用地，培育发展都市产业；蜀山区、庐阳区控制居住增长；包河区降低道路用地比例；促进肥西、肥东县城和北城产城融合发展，全面提升公共服务设施水平，减小对中心城区的依赖，控制工业，压缩道路、增加绿地。
合理利用闲置和低效用地，建成区应以开敞空间和公共服务设施优先；加快省级开发区传统工业用地转型，清退闲置用地，提高土地效益。推进低效利用的工业用地二次开发，鼓励发展健康养老、创客空间、教育培训、租赁住房、互联网+等新产业。
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主城区不同层高建筑分布立体与平面模型（作者自绘）
（三）基于建筑特征的规划优化策略
根据不同区域，有效控制住宅开发强度，提供多样化住宅；合理控制和布局城市商业综合体，有效控制城市商业用房面积。增加三大开发区多样化住房用地规划和供给，保障公租房用地；有效控制居住用地开发强度，提升居住环境和多样性；有效控制包河区、滨湖新区综合体数量，合理规划和引导其他区域城市综合体。
合理降低部分区域建筑密度，引导超高层建筑分布。降低部分区域建筑密度，增加开敞空间，提升环境品质。合理控制超高层建筑，优化城市天际线。降低老城区、瑶海区和部分包河区建成区建筑密度，增加开敞空间；加快推进城市密度分区，合理确定不同区域开发强度；结合城市中心体系，合理引导超高层建筑布局，优化城市天际线。
六、结语
在城市总体规划的前期，开展人地房空间分布研究，能够全面摸清城镇土地使用的现状，通过多部门合作、多技术手段校核分析现状的人口分布、土地使用、建筑开发量等情况，将人、地、房进行交叉分析，研究行政区及城镇组团的人口密度、职住关系、人均城镇建设用地等情况，可为规划空间布局提供有力支撑。
从规划编制者角度看，城市各类数字和现象的解读比其自身的获得具有更大的挑战性，人、地、房的空间分布特征，既有人为引导，也有无意识的塑造，通过分析现状问题与发展规律，提出针对性的规划策略，是城市规划的一项重要技能。从城市决策者角度，城市人、地、房的既有问题，一方面有赖于人口管理制度、土地管理制度、城镇住房制度的系统改革得以实现，另一方面，作为一项重要的公共政策，城市总体规划在局部层面，对人、地、房三要素特征的把握和规划安排，也是实现城市高水平治理的主要手段。
在当前国土空间规划改革背景下，如何把人、地、房三个要素资源分配好，结构把控好，布局引导好，将是每个规划人的孜孜以求。