摘要：农村宅基地使用权的抵押事关广大农民群体农业生产、农村生活水平提升的切身利益，针对宅基地使用权抵押的权属障碍，唯有赋予农村宅基地财产性功能，法律制度层面作出农村宅基地使用权财产性功能法律效力的认可，赋予农民享有宅基地使用权权利蕴含“抵押、质押”等处分权能，同时，通过修改《物权法》《土地管理法》《担保法》关于宅基地权属内容、关系及运行方式的规定，赋予农村宅基地使用权人享有与一般“用益物权”的“占有、使用、处分、收益”同等完整权能，才能从根本上破解农村宅基地使用权的抵押困局。本文探讨了我国农村宅基地使用权抵押的困境及实现路径。
关键词：我国农村；宅基地；使用权抵押；困境；实现路径
宅基地使用权作为用益物权应该具有可抵押性，但由于宅基地使用权的公法政策属性决定了宅基地使用权抵押要遵循房地一体作为抵押物。同时宅基地使用权抵押从设立到流转均要履行审批程序，采取区分原则，突出对有资格权人的身份权保护。
1我国农村宅基地使用权抵押的困境
在我国任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地（所有权）。在这种土地所有权被严格管控的基础制度框架下，唯有土地的使用权可以成为其他主体获得的土地权利，宅基地使用权作为土地使用权的一种，由于具有保证农民身份权利的属性，造成其在流转方式上更加受到限制，我国《担保法》以及《物权法》都对宅基地使用权的抵押采取了否定的态度。一个最为合理的解释是“宅基地是农民生活的必需和赖以生存的所在，如果允许对宅基地设定抵押权，一旦实现抵押权，就会出现农民无住所的严重情况，带来社会不安定因素，因此禁止以宅基地占用范围的土地使用权抵押。”与宅基地使用权的抵押受到严格禁止不同，我国的法律并不禁止将房屋作为抵押物。根据《土地管理法》第六十二条的规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这一规定，不属于禁止性规定，而仅是一种管理性的规定。根据举重以明轻的原则，当然允许农村村民以其自有住房作为抵押物进行融资，其结果只是其宅基地的申请无法获得批准。
《物权法》这种允许房屋抵押而禁止宅基地使用权进行抵押的规定，必然将造成在农村房屋抵押权的实现过程中房屋所有权和宅基地使用权分离的弊病。通过拍卖、变卖、折价房屋，受让人将获得农村的房屋所有权，而保有宅基地使用权的农民却失去了房屋的所有权，
并且也无法再在其宅基地使用权之上另行修建房屋。房屋所有权的主体与宅基地使用权的主体的不同，必然会产生冲突，物理意义上的“房地一体”与法律现实中的“房地分开”使得农村房屋的抵押在实践中很少使用。针对法律的空白，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售。”似乎通过这种“一刀切”的方式将问题解决。但是该通知的效力如何还值得商榷，况且其仅仅是禁止城市居民出售农民住宅，却没有禁止向农民出售，实际上也无法根本解决问题。
毫无疑问，中央提出的宅基地的三权分置正是为了妥善解决宅基地使用权无法进行抵押所作出的一项尝试，法律人的任务就是将这种政策通过法律加以表达。既然房屋住宅无法与宅基地实现分离，那就将二者一并抵押的举措也不失为一种解决办法，如此则必须从立法论的角度重新对宅基地使用权的抵押问题进行构建。
2我国农村宅基地使用权抵押的实现路径
2.1完善确权登记制度
确权登记，一方面可以契合一般的物权公示原则，维护市场交易安全；另一方面也可以为宅基地使用权流转、抵押的登记提供依据，便于主张权利救济。所以，确权登记制度的完善对于宅基地使用权抵押制度的有效推进意义非凡。在实践生活中，不少乡村地区的宅基地使用权确权登记进程缓慢，这就导致相应的抵押目的难以实现。
因此，从有利于宅基地使用权抵押实现的视角出发，应当构建科学合理的宅基地确权登记机制。具体而言：第一，仿效城市做法，落实“两证合一”，亦即土地使用权证与房屋所有权证合一明晰记载；第二，推行统一登记原则，这要求既要实现城乡登记确权规范的统一，同时也应当组建全国统一的登记确权机关。唯有如此，才能保证权利主体的一致性和实现城乡统一登记，从而推动城乡一体化进程，并为宅基地抵押融资提供良好的平台。
2.2建立宅基地价值评估机制
在市场环境中，价值通过价格反映，但价格的确定需要借助科学的评估标准。在当前我国城市房地产市场中，城市土地已经建立有相应的价值评估机制，为实现宅基地抵押目的，理应在农村地区参照城市做法设立宅基地价值评估机制，以此来衡量宅基地使用权的财产价值。对于宅基地价值评估机制，应坚持“政府主导，市场推动”的方针，首先，由政府颁布《评估机构管理规范》，用于确定评估机构的设立资质、运行管理、人员构成、责任承担等，从而实现专业化评估；其次，由政府制定宅基地使用权基准价格，为宅基地的价值评估提供依据和基础；再次，价值评估机构应当依据市场行情确定业务准则和行业标准，在评估时应综合考量区位、权利期限、开发潜力、抵押成本等因素，合理确定宅基地使用权的价值；最后，评估机构的确定也应由市场调节。当农民需要对宅基地使用权进行抵押时，可以由融资担保机构通过招投标的方式确定合适的价值评估机构，以此保证评估结果的公平公正。
2.3设立风险分担机制
利用宅基地抵押融资的主体是农民，与一般商业主体相比，其经营能力和抗风险能力都比较弱，一旦经营不善，极易导致抵押权实现。但宅基地使用权与一般抵押物不同，在对其实现抵押权时，受让人会有所思量，因而可能会出现流转不畅、处置受限等问题，此时金融机构便会承担因抵押权无法实现所带来的金融风险。那么，只有降低金融机构的风险负担，才能调动它们办理宅基地使用权抵押业务的积极性，从而推动宅基地使用权抵押机制的运行。所以，针对金融机构设立风险分担机制便显得尤为重要。首先，可以由保险公司设立相应险种，再由金融机构购买保险以达到降低风险的目的；其次，抵押担保机构亦能成为风险负担对象，若发生无法实现的情形时，可由抵押担保机构收购宅基地，或是自主经营，或是交由其他组织管理；最后，风险负担机制的运行离不开政府作用的发挥，可以由政府通过税收、补贴等方式设立风险补偿基金，一旦出现相应的金融风险，可从风险补偿基金中获取部分比例的补偿款。
2.4健全农村社会保障体系
宅基地抵押权的实现可能会诱发农民失地风险，这是宅基地抵押制度设计时需要审慎考虑的问题。为避免因“失地”引发社会不安定情绪，国家应当健全农村的社会保障体系，解决农民的后顾之忧。首先，相较于城市而言，农村社会的医疗、养老等社会福利仍有不少差距，政府应着力整合城乡社保体系，使“农保”与“城保”达到同一保障水平；其次，可以由保险公司设立“失地险”，在抵押权设定时推荐农民购买，即使出现失地风险，农民也会通过领取保险金保证最低生活保障。最后，建立抵押融资居住保障机制，亦即通过农村廉租保障房的建设解决失地农民的居住问题。农民届时通过申请，只需缴纳低额的租金便可入住。在某种意义上，这可以看作是对宅基地保障功能的延续，可以有效化解由失地引发的社会不安定因素。
3结束语
综上所述，宅基地使用权的抵押问题事关中国农民的安身立命，具有非凡的意义，因此必须深入研究。
参考文献：
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