施工企业实施项目管理体制后，企业原有的作业层——刚性工程队，由于其管理成本高企，不适应新的管理模式，很快被作为革命的对象“消灭”掉了；那些原来依附于企业的“包工头”，由于它的低成本、高效率而迅速取代工程队，成为了企业作业层新的主体。但是，失去工程队制约的“协作队伍”，在让我们享受了短暂的“好管理、低成本”好处之后，又很快露出了隐藏已久的“青面獠牙”，一些队伍漫天要价、不服管理、不讲信誉，且呈现愈演愈烈的态势，搞得企业焦头烂额。这个时候，作业层建设已经成为施工企业回避不开的关键问题。
一、当前施工企业作业层建设存在的主要问题
协作队伍难管、工程质量不稳、安全事故多发、农民工权益难以保障、项目管理水平不高，是当前施工企业作业层建设存在的普遍问题。然而这些问题只是表面现象，实际上正是一些更深层次的问题导致了施工企业当前经营管理面临的艰难局面。主要有以下几个方面：
1、市场发育不充分
应该讲，施工企业在政府主管部门的引导下，通过推行项目管理并逐步取得突破，在经营管理方面实现了从计划经济向市场经济的转变，整个建筑施工行业已经发生了翻天覆地的变化，施工企业面临的内外部环境也发生了根本的改变。尽管建设部2005年7月12日发布《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》，明确提出大力发展劳务分包企业的要求，并在2006年12月30日颁布实施的新的《建筑业企业资质管理规定》中，明确了施工企业施工总承包资质、专业承包资质、劳务分包资质三个序列的发展方向，在推进劳务分包企业建设、完善建筑市场分工体系方面，提出了明晰的政策导向，但在具体实施方面，由于劳务分包企业先天基础差、底子薄，它的规范管理和发展壮大需要一个长期的过程，同时由于各行业主管部门对劳务分包企业建设的很多问题没有形成一致意见和合力，对劳务企业缺乏应有的引导、扶持和管理，劳务分包企业实力不足、缺乏应有的社会责任心和维护市场信誉的意识，没有担当起合格的市场分工主体的责任，导致建筑市场科学合理的市场分工体系存在严重缺陷，施工企业仍然不得不采用国家所明令禁止的“分包”模式，不得不使用主体不合格的“包工队”。这是施工行业作业层建设存在的根本问题。
2、目标途径不一致
建筑市场利益主体多元，在作业层建设方面，各个利益主体的关注点和思路不仅相同。以建设部、交通部、铁路总公司等国家经济管理部门为背景的业主方，关注的是质量、安全和社会和谐发展，而广大的施工企业关注的焦点是施工过程的受控和企业利润的保证。在这种情况下，作业层建设并没有形成一致的目标和实现途径。建设部131号文曾提出三年内“消灭”“包工头”的政策，原铁道部也曾提出组建“架子队”强化施工管理的要求，公路施工系统严查非法分包，应该说这些政策都属于规范劳务分包市场的应有之义。但事实上，铁路、公路施工市场历史形成的“大包”施工模式、劳务分包企业发展薄弱、施工企业自有施工队伍严重退化的现状，让这些政策遭遇难以“落地”的尴尬局面。政策和现实的背离，让业主和施工企业玩起了心照不宣的“躲猫猫”游戏。作为市场弱势地位的施工企业，只能是被动地应付政府和行业的监管，理解了要执行，不理解的同样要执行，实在执行不了的，只有弄虚作假、勉为其难，也就很难从企业的实际和发展的要求出发，分析作业层建设存在的问题，寻找解决的途径，因此这些年在作业层建设方面做的很多工作，大多只局限于应付各种检查和规避用工风险，甚至是解决下岗职工的再就业，在改变施工队伍使用难题、建设符合企业管理实际的作业层方面，其实并没有取得实质的突破。
3、现状底数不清楚
实施项目管理后，由于协作队伍初始阶段仍然比较“听话”，加之建筑市场规模迅速扩大，施工企业的管理资源难以实现对协作队伍的全面有效控制，甚至有很多人热衷于以“包”代管，因此在很长时间协作队伍实际上游离于企业管理体系之外。这种情况下，我们对协作队伍使用管理的现状缺乏全面的掌握，我们不清楚他们的组织模式、劳动力使用情况、设备资金状况等；我们不清楚我们职工自组作业队和企业自有作业队的发展方向，能不能担负起整个施工生产的重任；我们也不清楚企业现有作业层的各个主体的法律地位是什么；我们同时也不清楚我们作业层建设的发展方向是什么、我们需要什么样的作业层，我们要解决的核心问题是什么。如此等等，作业层建设只能是被动地应付社会的监管、应付管理中出现的具体问题，而缺乏全面的筹划和可行的政策。
二、对施工企业作业层建设几个关键问题的思考
作业层建设是一个多角度、多层次的问题，站在不同的角度，会有不同的侧重点，会有不同的政策措施。从施工企业维护自身长期健康发展的角度，以下几个问题值得认真分析研究。
1、协作队伍必然是施工企业作业层建设离不开的主题
面对协作队伍当前使用管理中存在的一些突出问题，该如何看待协作队伍的作用、地位和发展方向呢？首先我们必须看到，协作队伍能够迅速成长起来并很容易地消灭了工程队，最根本的原因是它代表了先进的生产力！不论是从市场经济高度发展国家的实践看，还是从我们企业自身发展的经验看，工程分包、劳务分包都能最大限度地发挥专业化生产和规模管理的优势，最大限度地利用社会资源，最大限度地降低企业成本，从而提高社会的整体效率和效益。由此可见，协作队伍能够战胜工程队，背后正是最基本的市场经济规律在发挥作用。其次，建筑施工行业实施项目管理体制以来，最大的发展变化莫过于协作队伍迅速取代企业自有作业队伍成为作业层的绝对主体。整个行业发展到今天，协作队伍已经成为保证施工生产正常进行的不可替代的力量，在绝大多数现场施工任务都是由协作队伍承担的时候，很难想象可以有另外一支力量迅速成长起来维持整个行业的正常运做。事实上，市场利益主体之间的争利本来就是市场经济的常态，合作只能在利益趋同的条件下才能实现，我们不应该把协作队伍的“叫板”看作洪水猛兽，更不能因此而将其一棍子打死。可以预见的是，尽管当前我们在协作队伍的使用中面临很多具体的困难和困扰，但这都是市场经济发展不够完善、分包市场发育不够充分造成的。随着市场经济的建立完善、协作队伍的不断发展，我们可以期待一个法制政策健全、市场分工合理、行业自律强化、市场运作规范的建筑施工分包市场是最终可以建立起来的。那个时候，“协作队伍”将成为规范的市场分工体系中的一个合格主体，也将不可避免地成为我们综合工程企业作业层的重要组成部分，他们讲信誉、有能力，将成为我们施工企业可以合作和信赖的市场伙伴。
2、新形势下企业自有作业队伍的使命何在
近年来，有感于福建民工老板要挟之痛，一些人回想起了过去有自己“工程队”时的种种好处，认为解决作业层失控的有效办法，就是组建由职工挑头的架子队或劳务公司，甚至进而提出了赶走协作队伍、恢复工程队的口号。其实，作业层受不受控、好不好管，并不在于劳务队伍的经济属性。协作队伍现在不好管了，但我们过去正是因为刚性工程队与项目管理格格不入、效率和效益都十分低下，而看中了协作队伍听话、好管、有效益，才“消灭”掉了工程队的。尽管从“肉体”上彻底消灭工程队现在看值得反思，但要“消灭”协作队伍，而把工程队重新拉回历史舞台，显然是不符合逻辑上的。从另一个方面来看，协作队伍一家独大，企业内部生态平衡遭到破坏，失去制约力量才是协作队伍为所欲为、无所顾忌的关键。我们拿市场经济比较发达的资本主义跨国企业来看，尽管外包已经成为企业经营管理的基本形式，但绝大多数“管理型”公司，他们的核心业务也是不会外包的，因为从某种意义上来说，核心业务、核心员工代表了企业的核心竞争力，很少有不拥有自己生产力量将全部业务外包而成功的企业。因此，无论从当前抑制协作队伍使用弊端的角度出发，还是从企业永续发展的角度出发，组建企业自有作业队并保持其健康发展都是非常必要的。应该看到，这些年随着体制变革的冲击，再加上企业自有职工的老化，企业自有作业队已经溃不成军，恢复其战斗力任重而道远。这就需要我们加大改革和创新的力度，革新内部作业队管理运作模式，抑制其弊端，发挥其优势，在避免重蹈过去工程队尾大不掉的弊端的基础上，形成企业靠得住、打得赢的“皇家御林军”。
3、什么是施工企业作业层建设的核心问题
这些年，我们企业在作业层建设问题上，着眼点先是集中在解决职工就业问题上，后来又集中在解决协作队伍使用中的法律、管理风险上，现在又集中在如何增强对协作队伍的制约方面，可以说是头疼医头、脚疼医脚，并没有找到症结的所在。
反思企业作业层建设走过的弯路和艰难历程，我们可以很清晰地看到，企业自有施工队伍（工程队）之所以被消灭，就在于刚性的工程队和一次性的项目经理部格格不入，它与项目经理部、与企业的经济关系不够清晰，经济责任没有落实到位，因而成了项目成本管理的巨大“黑洞”之一。我们同时可以清晰地看到，协作队伍之所以能够很快地“消灭”工程队，最关键的也是他们内在的清晰的经济关系。资本的私有性，决定了协作队伍内部的分配形式没有大锅饭，我出钱，你出力；干不好，你走人，内在机制具有与生俱来的先进性。同时，企业与协作队伍的经济关系在形式上是明晰的，尽管在当前条件下，企业对协作队伍的管理还不能做到完全到位，还存在很多剪不断理还乱的经济纠纷，但利益主体关系清晰，责任义务明确，所焕发的生产力是不容低估的。这就提示我们，作业层建设的核心问题，不是“民进国退”或是“国进民退”，更不是要不要消灭协作队伍的问题，而是如何建设企业能够控制的、与企业经济关系清晰、管理责任到位的施工队伍的问题。
三、施工企业作业层建设的主要任务
应该说，这些年由于施工企业对于作业层建设的很多问题没有形成共识，在作业层建设任务目标上也大多是各吹各的号、各弹各的调，看起来热热闹闹，喊了好多年却涛声依旧。笔者认为，在当前情况下，进一步明晰施工企业作业层建设的任务目标，具有十分重要的现实意义。
1、建立和谐有序的企业内部作业层生态平衡
目前来说，施工企业作业层主要由具备资质的劳务公司、建筑公司；挂靠其它公司的“劳务公司”、“建筑公司”；不具备任何资质的大“包工头”队伍；“小包工头”队伍；职工自组作业队；企业自有作业队（班组）六种类型。前四类可以归结为“协作队伍”，后两类可以认为是“企业自有作业队”，这六种队伍各有优缺点，各有不同的适用场合，对应于企业的施工组织模式，分别是“大包模式”、“分工序工费承包模式”、“自主施工管理模式”。那么，我们施工企业如何实现这些队伍的排列组合、和谐共处呢？目前的情况是协作队伍过于强大，而企业自有施工队伍形不成制衡。但实践证明，当企业自有施工队伍过于强大时，也会造成另外一种生态灾难。因此，作业层建设不能是东风压倒西风，也不能是西风压倒东风，只能是东南西北风各司其职、各负其责。对于综合工程公司来讲，绝大多数施工项目属于地质条件相对简单、工艺工法相对成熟的常规工程，只有少部分项目属于关键、重点项目。尽管划小分包单元，实行分工序承包因为合法、受控而广受赞誉，也符合铁道部极力推崇的架子队模式，但凡事有利必有弊，分工序承包对管理人员的要求极高，设备的一次性投入巨大，受企业管理资源、设备资源所限，我们不可能在所有的工点都推行分工序承包。实践证明，在地质条件相对简单、工艺工法相对成熟的情况下，“大包”仍有其存在的合理性。在规避法律风险的前提下，“大包”可以最大程度的利用社会资源，这也是市场经济的内在要求。如果视全部“大包”属“右倾”，则全部分工序承包就属“左倾”，我们既不能“左”也不能“右”。当前，按照“二八原则”划分关键的少数和次要的多数，在作业层建设方面坚持“两条腿”走路应该是可行的选择。其中一条“腿”是完善承担“次要多数”施工任务（大包）的各种作业队伍的管理，提高企业对其的控制力；另一条腿是加强承担“关键少数”施工任务（工序承包）队伍的建设，明晰与之的经济关系。相应的，“次要多数”施工队伍的数量占绝对多数，他们无疑是综合工程公司作业层建设的重点，而“关键少数”占相对少数，他们是作业层建设的重要补充。
2、以强化企业控制力为核心实施协作队伍的规范化管理
协作队伍规范化管理的难题，不仅是内部管理方面的，更多的是国家政策不完善、分包市场及其主体发育不完善造成的。但是，从我们的实践看，尽管外部的环境我们无力改变，但通过加强内部管理，在当前情况下还是能最大限度地预防纠纷、降低风险，最大限度地发挥协作队伍使用的优势的。主要是要抓住以下关口：一是队伍选择关。我们对外协队伍的信誉考核评价一定要落到实处，要给予表现优秀的队伍以表彰奖励，并在分活的时候优先考虑，提高他们的积极性，对于那种人品差，信誉差，无实力的老板，要让他们在我们企业没有容身之地；同时要积极引导有实力的队伍注册成立劳务公司，解决身份不合格的问题；二是管理理念关。项目和外协队伍的关系应该是合作伙伴，应该有一个双向互动的良性合作，要树立“管理与服务并重”的思想，通过强化管理、优质服务，尽量化解矛盾、防范风险；三是合同管理关。必须坚持“先签合同再进场”的原则，特殊情况下也要签订临时协议方可进场施工；合同单价要进行详细的测算，不能走“高来高走”和“低来低走”“提点”的老模式；同时要加强合同执行过程中的监管和控制；四是材料供应关。主材应尽量由经理部统一供应调拨，谈判确定供应单价；地材应由经理部统一招标，确定统一单价后由协作队伍自行采购，经理部代付材料款；周转料应与外协队伍协商后由经理部统一加工，调拨给外协队伍使用；五是设备管理关。外协队伍进场设备必须满足施工要求，不能拨付工程款帮助外协队伍购买设备，其设备进场后应进行价值评估，完善签字手续，建立台帐管理；六是民工工资发放关。要建立民工工资单，财务部每月根据资金拨付情况，经项目经理审批后按照工资单到现场负责发放，核实民工动态名册；七是技术服务关。不能因为测量放样影响正常的施工，技术交底详细，简单可操作；每月结算及时全面，保证外协队伍已完合格工程能够及时结算，资金得到保证等；八是资金拨付关。严格坚持“计量跟着进度走，拨款跟着结算走”的原则，各部门及时会签结算，严格控制超付款；外协队伍租赁费、自购二三项料费用，应尽量核实后采用转账的方式支付。九是外协队伍成本控制关。要树立“外协队伍的成本就是项目部成本”的理念，在日常管理过程中，对其管理中存在的问题，要及时指出并帮助改正，杜绝浪费，积极帮助他们想办法，降低成本。其实，以上九关如果能做到严密控制，协作队伍的规范化管理问题也就解决80%了。
3、变革管理模式、加大建设力度，实现企业自有施工队伍的快速有序发展
加大企业自有施工队伍建设力度，使其尽快成长起来并进入角色，是施工企业作业层建设的当务之急。首先，促进职工自组作业队尽快发展壮大，引导其健康发展，并实现企业对其的有效控制，是我们当前的一项大有可为的重要任务。职工自组作业队是是我们现有作业层中一个独特的组织。它的诞生源于企业的鼓励和引导，它的发展源于领头人个人的事业追求和企业的扶持（当然比较有限），尽管它与企业有比较紧密的联系，但是它确实领头人个人出资组建的，大部分使用的是民工，从经济性质上来说，它并不归企业支配，在本质上它并不会自然而然地发展成长为以企业为家的“主人”。在当前作业队规模、实力比较小的情况下，其领头人出于种种考虑不会太过“逐利”，但当它有实力与企业叫板的时候，其本性必然暴露无遗，如果任由其自然发展，它们最终和“福建老板”在本质上不会有任何区别，在管理上存在的种种弊端也不会和“民工队”有任何不同。如果不及时采取措施对其发展加以引导，它将很容易走上“民工队”发展的老路，“养虎为患”的现象将再次发生。如何引导职工自组作业队向有利于企业管控的方向发展，是我们当前亟需解决的一个问题。一些企业在这方面做出了初步探索。比如中铁一局四公司开始逐步对有实力的队伍清资产、给编制、派财务、建制度，实行企业化、规范化改造，其核心目的是保证企业的控制权。当然，为了避免造成思想混乱，一定要坚持循序渐进的原则，做大量过细的工作，成熟一家发展一家，发展一家成功一家。对于不具备改造条件的队伍，要继续给予必要的扶持，促进它尽快成长起来。企业自有施工队伍建设的另一项重要任务是选择合适的项目、合适的人选、投入必要的资源，加大组建企业“独资”的作业队的力度。我们不能指望“民工队”（劳务分包市场）的管理迅速规范起来，也不能指望职工自有作业队迅速成长起来。企业自己的事，可能还是要靠企业自己解决，企业必须要有自己的“亲兵”、“护卫队”。当前可以考虑的项目包括桥梁吊装、桥梁预制、爆破施工、混凝土拌合站、土石方施工等，条件成熟时还可以考虑桥梁基础、隧道衬砌、隧道开挖等专业化施工项目，依托这些项目，打造现场施工的“企业队”。对于这类作业队的管理，其核心问题是要参照项目管理责任承包办法对作业队（分公司）进行承包考核兑现，确保经济关系明晰，实现对其管理的“低成本”。
当前，作业层建设已经成为制约企业进一步发展的重要问题，我们有必要就这一问题做更广泛、更深入的调查研究，进而达成共识，形成合力，取得突破。当然，施工企业作业层建设积弊甚多，改革和发展的难度很大，不可能毕其功于一役，需要我们结合企业管理机制改革、管理理念更新和企业发展战略定位，统筹思考，同步推进，开拓创新、稳扎稳打。恰如施工企业经营管理体制改革取得的巨大成就，我们相信作业层建设一定会迅速补上拉下的功课，在促进企业管理质量的提升，促进整个施工行业的不断规范和发展方面，发挥应有的重要作用。