摘要：健全与完善高校法律顾问制度，能够保障高校依法治校的实现，可以有效保障高校教育管理工作的合法性，保障高校及师生的合法权益，积极推动高校法治化建设。本文剖析了当前高校法律顾问制度发展的现状，进而明晰高校法律顾问职责，提出了完善该制度的建议。
关键词：高校；依法治校；法律顾问；职能；
中国的经济社会在不断的发展，高校面临的法治环境与形势也发生了深刻变化，随着“全面推进依法治国”战略部署的全面推进和深入落实，国家教育部门和各地区相继出台有关“依法治校”、“推进教育法治化建设与发展”等工作的实施意见。高校的依法治校是依法治国方略在高等教育领域的必然要求，作为高校依法治校的重要组成部分，法律顾问制度对于进一步推进高校依法治校进程，提升高等教育法治化水平具有不可替代的作用。为了提高高校依法治校的能力与水平，维护学校以及师生员工的合法权益，部分高校建立并实施法律顾问制度，全力推进学校法治化建设。目前我国大部分高校的法律顾问工作都处于探索阶段，实践工作中暴露出高校法治制度不健全、法治思维不牢固、价值效果不明显等问题，大大限制了高校法律顾问制度在促进高校法治建设中应该发挥的有效发挥，急需改进与完善。本文将在依法治校的大框架下讨论高校法律顾问制度的相关问题。
一、高校法律顾问制度概述
（一）高校法律顾问的概念
高校法律顾问是指在高等院校设置的专门法律部门从业的人员或者专业人员。高校法律顾问制度是指为高校教学、科研、管理等工作提供法律意见，为学校规避法律风险，并采取法律手段处理各类涉法矛盾纠纷，保障学校合法权益，维护全校师生员工的合法权益的工作制度。
（二）依法治校及法律顾问制度的政策概述
最初，我国教育部在1999年出台的《关于加强教育法制建设的意见》中提出了“积极推进依法治校”的建设要求。2003年教育部印发了《关于加强依法治校工作的若干意见》，更加明确了依法治校的具体工作目标和措施，明确提出了“学校要通过聘请法律顾问或建立法制工作机制，加强学校法制教育和法律服务”的要求。2010年，教育部在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出了依法治校工作面临的新形势和新使命。2013年，教育部颁布了《全面推进依法治校实施纲要》，共分九个方面，全面涵盖了各级各类学校推进依法治校的目标要求和主要任务，对学校按照法治精神与原则，转变管理理念和手段、方式提出了系统要求。并对师生在参与学校管理、行使监督权力、实现自我发展等方面的权益给予制度保障，督促各学校积极落实教师、学生的主体地位。
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》都提出了普遍建立法律顾问制度的具体要求。例如，2014年6月陕西省教育厅在《关于在高校建立法律顾问制度的意见》中规定“到2014年底前，全省高校都应建立完善法律顾问制度，聘请具有合法资质的常年法律顾问。”为积极推行法律顾问制度，充分发挥法律顾问作用，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年6月印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，其在目标任务中明确提出了“事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问制度体系”的要求。随后四川省、山东省、黑龙江省与福建省等教育部门陆续出台了一些有关支持高校法律顾问制度建设的政策性规定，并要求在一定时期内建立健全高校法律顾问制度。
二、在依法治校过程中建立高校法律顾问制度的必要性
如今社会，高校具备职能和肩负的责任越来越多，所开展的活动也更加多元，各方面面临的法律问题也越来越多。比如，高校签订涉及设施设备采购的合同、科研项目合作等，这些合同条款的约定特别是违约责任、 解除事由等内容，都直接关系到学校办学工作能否顺利推进，以及学校经济效益获得的多少。再比如，学校在对学生作出处罚决定时，既要保证有合法事由，也要保证程序正当，否则可能极易导致学校与学生矛盾升级，甚至可能引发诉讼纠纷。高校的涉法问题还包括颁布校纪校规是否合规、与教职工的劳资纠纷处理是否合法、知识产权保护是否充分等等。上述法律风险如果得不到有效规避和处理，将会给学校声誉造成极恶劣的影响，不利于高校办学与可持续发展。法律风险防范以及案件纠纷处理具有复杂性、专业性，高校办学又不同于一般的法律主体。因此，在高校内部建立法律顾问制度，并针对性地开展法律服务工作非常必要。
实现依法治校的基本前提是有法可依，高校法律顾问具备较全的法律知识储备，可以保障依法治校的过程中高校的行动可以有法可依。高校法律顾问全程参与到学校规章制度的制定过程之中，也可以保障高校内部的各项制度符合国家的法律法规。法律顾问运用专业知识和司法实践经验发挥实时监督作用，能够明确学校规章制度规定的事项的合法性，从而确保学校的规章制度能够最大限度地满足高校的依法治校的发展要求。随着我国高等教育规模的逐步扩大，高校社会活动不断增加，高校与社会主体之间了形成各种复杂的法律关系，这些法律事务越来越多的需要运用法律手段予以规范和解决，这就需要法律顾问的及时介入，使其发挥诉讼性法律服务作用，最大限度地维护学校和师生的合法权益。
此外，依法治校的实现不仅仅需要学校建立规范的规章制度体系，更需要高校师生严格遵守规章制度。法律顾问是在学校内最适合的普法者，法律顾问参与到学校的法治宣传教育活动中，有利于促进学校法治宣传教育活动的制度化建设，增强学校的依法治校能力与师生对学校规章制度的。
三、高校法律顾问制度建设的现状
（一）没有规范统一的法律部门机构
自教育部颁布全面推进依法治校实施纲要并要求建立法律顾问制度以来，一些高校也在根据自身的实际情况积极探索实施法律顾问制度。有的高校设立专门的法律事务部门，与其他行政部门平行运行；有的高校内设在高校行政办公室，如党政办公室；有的高校仅设立临时法务办公室或指派一名简直法务工作人员；有的高校与律师事务所签订合作协议，进行“外包”，委托律师承办合同审定与涉法纠纷处理工作。出现多样化模式的原因在于部分教育行政管理部门和高校对法律顾问制度的建立与实施重视度不足，这就导致了各高校进行了各种各样的尝试，法律顾问所起的效果也达不到所期待的作用。
（二）职责规定不清晰
对于高校法律顾问机构及人员的工作任务、职能范围和责任要求尚未达成共识与明确界定。
有的工作内容仅仅是对学校制定规章制度和学校签订各类合同进行审查；有的仅对教师和大学生个人纠纷提供法律咨询，部分还可以进行诉讼案件代理；有的还兼职学校的普法工作；有的仅仅是“联络员”，负责沟通联络地方律师解决涉法问题；有的是高校管理者的“法律参谋”，对学校领导的重要决策和对外事务进行分析研判，预估法律风险，提供法律方面意见建议。如黑龙江大学在其《黑龙江大学法律顾问制度》的第二章职责的第五条规定了“法律顾问由学校聘任，按合同约定的职责范围提供法律服务，主要承担以下法律事务：1.参与起草、修改和审查学校规章制度和规范性文件，协助学校依法依规开展办学活动；2.为学校重大决策、办学行为、合同行为进行风险评估或提供法律论证意见，协助审查学校重大事项的相关法律文书；3.代理学校参加诉讼、仲裁及其他相关法律事务；4.参与处理学校的行政、民事非诉讼法律事务，参与调解涉及学校的重大纠纷及学校对外谈判；5.为学校提供日常法律咨询，代拟及出具相应法律文书；6.协助学校开展依法治校实践、培训和法律知识普及活动；7.对学校防控校内伤害事故及各类法律纠纷提供事前合理化建议及处置预案；8.为学校基层部门提供法律服务；9.其他与学校相关的法律事务。”本条规定基本涵盖了现在高校法律顾问的职责。
（三）法律顾问队伍难以稳定持续开展工作
目前，高校法律事务总体上任务繁重、专业性不高、效率低下，很重要的原因是从事法律顾问的工作人员专业素养不高，队伍专业性不强，甚至是单枪匹马。有的是从其他行政部门转岗的，虽高校管理工作经验丰富，但法律专业专业知识不够；有的虽是法律专业科班出身，但是没有司法实务工作的经验；有的虽然聘请法学院的老师兼职，但由于还承担着较多的教学任务，很难投入足够的时间和精力承担法律顾问的工作。另外，薪酬较低也是高校法律顾问队伍不稳定的重要原因，专业的法律人员从事律师行业大多具有较高的工资水平，从事法检工作具有较高的社会地位，这都是从事高校法律顾问无法达到的，所以导致法律顾问队伍难以处于持续稳定状态。
（四）缺乏规范的法律顾问制度运行程序和规则
高校法律顾问无论采取何种运行模式，许多高校都没有建立一套完善和稳定的法律顾问制度和运行流程。比如，在合同的法律审查中，经过什么样的程序审查，法律顾问意见是否采纳，如果采纳采纳的标准、采纳的范围，如果不采纳需要什么样的程序等，没有明确的规范。法律顾问部门在高校内层级不高，也无法主动参与工作。比如有的高校领导法治思维意识不强，对于高校建设发展、人事处理等一些涉及法律事务的重要工作，如果不主动要求法律顾问参与决策过程，那么法律顾问就无法主动作为，无法履行自己的职责。
四、完善高校法律顾问制度的建议
（一）明晰高校法律顾问的职责
法律顾问要想起到应有的作用，应当履行的职责大体分为以下几种：1.参与高校重大管理工作的研究与决策过程，适度赋予高校法律顾问对于某些重大行政行为与决策行为的事前审查与参与的权限，同时赋予高校总法律顾问协调学校各部门与各阶段涉及法律事务工作的职权。这样能把救济方式从事后救济变为事先预防，并在源头上有效防控学校面临的法律风险；2.协助机关职能部门对高校内部规章制度进行立、废、改，协助起草、审查与修改学校的法律文件。学校的各类法律文件均应当事先经过法律顾问的审查与把关，以免留下法律漏洞，造成不必要的损失。同时法律顾问还应保证学校规章制度制定的合法性与合理性，确保学校规章制度能够得到遵守；3.审查修改学校对外活动中的各类合同或协议；4.组织实施法制教育与法律咨询活动，增强全校师生的法律素养与守法意识，遵守各项规定是高校依法治校的本质所在；5.实施法律监督，对可能引发法律纠纷的人事、学籍、薪资、福利等处理决定予以纠正；6.处理涉法案件纠纷，参与和解或代理诉讼等解决过程。学校与社会主体之间发生纠纷之后，法律顾问予以介入，以便补充取证并掌握这些纠纷涉及法律规定，明确双方责任的划分问题，确保依法高效地处理学校与社会主体之间的纠纷；7.为师生提供法律援助。解答学校和师生的日常法律咨询是高校法律顾问的日常工作之一，针对学校的一些常规性办学与管理行为和师生的法律咨询，法律顾问可以运用知识和经验给出合法且专业的解答。
（二）从严把控法律顾问从业资格
从严把控法律顾问岗位人员从业资格是确保法律顾问发挥作用的根本，可以设置如下条件：1.具有国家法律职业资格，并从事法律服务工作满1年的；2.具备高校教育管理工作经验，具备教育管理相关知识能力；3.具备较强的组织协调能力、文字表达能力以及突发时间处置能力。有条件的高校，应当从法律执业者如优秀律师中高薪聘请法律顾问机构负责人。法律顾问也可以设定初级、中级和高级职称，或者设置专业技术等级。建立健全法律顾问业绩考核及奖励制度，综合考虑工作量、为学校避免的经济损失等因素评估工作业绩，给予经济奖励等鼓励。此外，担任高校法律顾问不仅要有较强的政治觉悟与学校管理的基本知识与经验，同时还要具备处理法律事务所应有的扎实专业知识与实践经验。高校还应建立并完善法律顾问薪酬与绩效考核制度。
（三）健全高校法律顾问工作的程序
为解决当前高校法律顾问普遍存在的工作被动、参与工作方式随意等问题，建议完善法律顾问工作程序，至少应建立如下程序规则：1.参会研究程序。法律顾问机构负责人或者法务有权以顾问身份列席学校党委会或者校务会等重要决策会议，并可以发表有助于学校决策的意见，决策层必须听取法律顾问发表的意见建议；2.法律审查程序。学校各行政部门和二级学院就合同或其他涉法事项向学校申报法律服务请求，经校领导审批后，交由法律顾问进行审查，法律顾问出具意见书提供服务；3.登记备案程序。法律顾问与各项会议发表意见或提交的书面材料均应登记入册，法律意见是否采信，要做好登记并连同会议的其他材料一并入册，意见不采纳的，还必须登记理由；4.诉讼代理制度。有关部门对涉法涉诉案件，校领导审批同意后，申请法律顾问启动起诉或应诉工作。有关部门应根据法律顾问的要求，协助调查事实，提交证据材料。
我国高校法律顾问制度尚不成熟，教育管理部门也应当发挥起管理与指导的作用，指导高校法律顾问制度建设与完善的全过程，监督与督促高校法律顾问制度的建设。另一方面，还培养高校依法管理与学校事务决策的法治思维，指导法律顾问不断提高自己的法治思维能力与依法办事能力，促使其按法治程序、用法治方法来管理与参与学校事务。只有这样，高校法律顾问制度才能真正发挥其在高校依法治校过程中的作用。
参考文献：
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