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刑事附带民事公益诉讼的困境与出路

发表时间：2020/9/4 来源：《文化时代》2020年11期作者：张春林王彬尧

[导读] 在生态环境保护、食品药品安全备受关注的今天，违法行为在损害公共利益的同时，也触犯了刑法。检察机关既要作为公诉人提起公诉，又要充当公益诉讼起诉人的角色提起民事公益诉讼。而鉴于二者主体一致，诉讼事实相同，为了节约司法资源，提高诉讼效率，妥善处理犯罪嫌疑人的刑事责任和民事责任，通常由检察机关提起刑事附带民事公益诉讼。［1］检察机关提起刑事附带民事公益诉讼兴起于民事公益诉讼的实践, 是检察机关破解提起民事

石河子大学新疆石河子832003 摘要：在生态环境保护、食品药品安全备受关注的今天，违法行为在损害公共利益的同时，也触犯了刑法。检察机关既要作为公诉人提起公诉，又要充当公益诉讼起诉人的角色提起民事公益诉讼。而鉴于二者主体一致，诉讼事实相同，为了节约司法资源，提高诉讼效率，妥善处理犯罪嫌疑人的刑事责任和民事责任，通常由检察机关提起刑事附带民事公益诉讼。［1］检察机关提起刑事附带民事公益诉讼兴起于民事公益诉讼的实践, 是检察机关破解提起民事公益诉讼现实困境的策略选择, 具有司法效益性和全面保障权利的价值，并得以法律确认，受到了越来越多的运用。但是由于附带民事公益诉讼管辖的特殊性，管辖扩大到了基层一级，诉讼数量出现了大幅增长，相关问题亦逐渐突显出来。关键词：刑事附带民事公益诉讼；公益诉讼起诉人；制度困境；完善措施 2018年3月2日起施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称2018年两高《司法解释》）中第二十条从案件范围和管辖上对检察机关提起刑事附带民事公益诉讼进行了规定。这意味着刑事附带民事公益诉讼作为民事公益诉讼的一种新型诉讼形式得到立法确认。因此，有必要进一步明确刑事附带民事公益诉讼兴起的背景和合法性，以便更好地对检察机关在附带民事公益诉讼中进行角色定位，更好的促进刑事附带民事公益诉讼制度的发展。一、刑事附带民事公益诉讼制度的基本理论公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，起源于罗马法，成熟于日、美等发达资本主义国家。私益诉讼是为保护个人所有的权力的诉讼，仅特定人才可以提起。公益诉讼是特定的国家机关、组织或者个人依照法律规定，为保障国家或者社会公共利益而提起的诉讼。这种诉讼在认定原告资格、审理方式、证据规则、裁判方式等方面都与传统的诉讼模式存在明显区别。（一）我国刑事附带民事公益诉讼法律规定就目前而言，我国公益诉讼按照适用的诉讼法性质或者被诉对象的不同可以划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。按照提起诉讼的主体可以划分为检察机关提起是公益诉讼和其他社会团体和个人提起的公益诉讼。而刑事附带民事公益诉讼则属于监察机关提起的民事公益诉讼。我国关于公益诉讼制度，早在2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》中，就对公益诉讼制度作了概括性规定，但未明确具体可以提起公益诉讼的机关和组织，导致该条法律的规定不具有实际操作性。［2］直到2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中规定检察机关在履行职责中发现污染环境等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。确定了提起公益诉讼的主体。2015年正式实施的新《环境保护法》对环境公益民事诉讼的主体资格作出了明确规定“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”和“专门从事环境保护公益活动连续五年以上切勿违法记录”的社会组织可以提起公益诉讼。在没有适格主体，或者适格主体明确表示不提起公益诉讼的情况下由检察机关提起公益诉讼。2017年修订的《民事诉讼法》规定，检察机关对食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在履行一定前置程序后，可以提起民事公益诉讼，正式以立法形式确立了检察机关提起民事公益诉讼的制度。2018年两高《司法解释》对检察机关提起刑事附带民事公益诉讼作了规定。但是由于管辖级别确定在市级及以上检察机关，前置程序复杂，导致案件难以办理。［3］（二）刑事附带民事公益诉讼提起的意义刑事附带民事公益诉讼是检察公益诉讼的一种重要形态，公益诉讼检察工作试点以来，刑事附带民事公益诉讼的案件办理也逐渐增多。首先，提起刑事附带民事公益诉讼有利于公共利益受侵害的状态及时得到修复。刑事附带民事公益诉讼的案件涉及生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的范畴。这些都是与人民生活利益息息相关的领域，受侵害状态亟待解决。若先追究被告人的刑事责任然后提起民事公益诉讼，会延长诉讼周期，公共利益难以短时期恢复，不利于社会稳定。其次，提起刑事附带民事公益诉讼有利于维护法院权威。刑事附带民事公益诉讼由审理刑事公诉案件的法院管辖，且由同一审判组织审理，有利于保证前后认识的统一性，防止矛盾裁判的作出，维护法院裁判的公信力。最后，提起刑事附带民事公益诉讼有利于提高办案效率。提起附带民事公益诉讼有利于减轻被告人的诉累，同时可以减少被告人重复出庭、重复举证，有利于实现诉讼经济目的。二、刑事附带民事公益诉讼制度面临的困境刑事附带民事公益诉讼作为一项创新性诉讼制度具有节约司法资源、保护公益高效及时等独特优势，但同时也存在着诸多问题。（一）起诉主体和被诉主体确定问题刑事附带民事公益诉讼的起诉主体受制于刑事案件管辖权法院的确定，因为依2018年两高《司法解释》中规定，规定民事公益诉讼案件由中级人民法院管辖，又规定了刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的法院管辖。而破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，损害社会公共利益的刑事案件一般不是影响到全省(自治区、直辖市)或全国的一审重大刑事案件，故这类刑事案件极少由高级法院或最高法院一审管辖。［4］从我国的实践来看，罪名和最高法定刑是确定中院管辖一审刑事案件范围的并列判断因素。另外，根据刑法的规定，破坏环境资源保护犯罪案件罪名相对集中、会持续增的罪名不多，食药犯罪呈现出轻刑化特征。由此可知，可提起刑事附带民事公益诉讼的刑事案件由中级法院一审管辖的少之又少，这决定了刑事附带民事公益诉讼案件实际上几乎全是由基层检察院提起并由基层法院审理的。而被诉主体一般情况下为被告人，但是也存在刑事案件的被告人与民事公益诉讼中当事人不一致的情况。而2018年两高《司法解释》是把刑事附带民事公益诉讼的当事人一致作为受理刑事附带民事公益诉讼案件的必要条件来的。所以在当事人不一致的情况下如何提起刑事附带民事公益诉讼这一问题需要解决。（二）公益诉讼起诉人和被告人诉讼能力不对等在刑事诉讼案件中检察院作为公诉机关，其具有天然的地位优势。附带民事公益诉讼中，公益诉讼起诉人为检察院，其与被告人属于平等的主体。

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检察机关在提起附带民事公益诉讼时是代表国家行使诉权，但是该诉权的取得并不是基于国家对民事诉讼活动的干预，而是基于保护国家利益和社会公共利益的需要，因此并不具有法律监督的性质。同时检察机关以法律监督者的身份提起附带民事公益诉讼很显然是既是“运动员”，又充当“裁判员”，这对民事诉讼被告人是极不公平的。［5］（三）刑事案件与民事公益诉讼案件证明标准不统一在刑事附带民事公益诉讼中，由于刑事案件和附带民事公益案件所侵害的法益存在明显差异，民事侵权事实的证明标准远低于犯罪事实的证明标准，其只需要达到高度盖然性的程度即可，但是对于刑事犯罪事实，则需要达到“排除合理怀疑”的程度［6］。由于刑事案件与民事公益诉讼案件的证明标准不统一，在刑事附带民事公益诉讼中就存在刑事证据与民事证据两者之间如何转化适用的难题，［7］即检察机关在案件办理过程中收集的附带民事公益诉讼证据，不能直接用于证明犯罪事实，其只可以作为刑事犯罪证据的线索。如果要最终作为犯罪嫌疑人承担刑事责任的证明，还需根据刑事诉讼法关于取证规则的相关要求重新调查或者核实。（四）执行难问题仍然存在在民事公益诉讼中，执行难问题也存在。2018年两高《司法解释》第十二条仅规定：“人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行，却没设有规定相应的强制性手段或做出有利于执行的特殊设计。实际上，民事公益诉讼案件的诉讼责任往往与被告的生产经营和经济效益有直接的关系，也往往需要被告付出较高的成本才能解决，如停止污染、消除危险等，而被告通常怠于履行诉讼责任。［8］而如果法院判决时只是把相关责任机械地照搬在判决书上，而没有进行后期的落实执行，那就很难实现民事公益诉讼的诉讼效果。三、刑事附带民事公益诉讼制度的完善随着刑事附带民事公益诉讼案件的多元化、复杂化，现有的制度已经不能够适应纷繁复杂的案情发展，所以亟待完善法律规定，为刑事附带民事公益诉讼的发展提供坚实的基础。（一）完善相关立法，保障主体资格合法化检察机关参与刑事附带民事公益诉讼主体资格的合法性是构建刑事附带民事公益诉讼制度的基础。针对检察机关提起刑事附带民事公益诉讼主体资格于法无据、无法可依的尴尬局面，笔者认为，立法机关应当回应现实需要，制定具有权威性的法律使检察机关主体资格合法化，检察机关作为诉讼主体参与刑事附带民事公益诉讼有明确的法律依据支持。法院应当依据检察机关提起的诉讼进行判断，分析被诉主体是否为同一主体，刑事和民事公益诉讼的主体不一致的可以告知其另行起诉。（二）引入专家意见，保障刑事附带民事公益诉讼案件证据效力通常情况下，公益诉讼中需要花费高昂的鉴定费，所以可以引入专家意见来减轻起诉的经济压力。根据《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第15条之规定，专家意见经过质证，可以作为认定事实的根据。但是这一规定的前提条件必须是专家对鉴定人作出的鉴定意见提出意见。那么，检察机关邀请相关专家所出具的意见书，是否具有证据效力？［9］笔者认为，在附带民事公益诉讼中，专家意见书只要经过合法质证程序，法院在综合认定的基础上可以作为证据使用，但是如果专家意见书影响案件刑事部分的认定，则理应慎重考虑，依照法定程序重新进行鉴定。对于刑事部分确认的证据，由于其达到了排除合理怀疑的程度，则无需再进行转化，可以直接用以证明附带民事侵权事实。（三）加大社会宣传力度，使案件具有良好的社会效果［8］检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的目的：一是为了节约司法资源，二是为了维护社会公共利益。在结案后，除了法定不应当公开的案件外，对刑事附带民事公益诉讼案件进行公开宣传，让社会公众了解案件的始末以及判决结果，同时也能预防犯罪的发生，对有违法念头的人起到震慑作用。（四）跟进案件的执行程序，保障判决切实得到执行执行问题一直都是司法实践中的难题。在刑事附带民事公益诉讼案件判决后，要跟进案件的执行，不能把判决书当做一纸空文。只有切实保障判决得到执行，公益诉讼的社会价值才能体现。在实践中，一些法院的做法值得借鉴。比如在环境污染案件中，可以让被告人提出环境修复方案，自行修复，在被告人无法提出修复方案或者无自行修复能力时，可以由专门机关代替修复，被告人承担修复费用。这样既保证了生态环境得以快速的修复，又保障了法院判决的执行。四、结语之前关于刑事附带民事公益诉讼中是否应当进行诉前公告这一问题争论不休。［10］最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》（下称《批复》）明确规定提起刑事附带民事公益诉讼应当履行诉前公告程序。《批复》解决了这一争议，也表明两高也更加注重刑事附带民事公益诉讼制度的发展。但是刑事附带民事公益诉讼制度要想得到长足的发展，必须解决现实中面临的问题，从立法与实践中保障制度的实施。参考文献: ［1］姜保忠,姜新平. 检察机关提起刑事附带民事公益诉讼问题研究——基于150份法院裁判文书的分析［J］. 河南财经政法大学学报, 2019（2）: 79-87. ［2］肖乾利,国建. 检察机关提起刑事附带民事诉讼面临的困境与立法完善［J］. 法学杂志, 2010（7) ［3］刘艺. 刑事附带民事公益诉讼的协同问题研究［J］. 中国刑事法杂志, 2019（5）: 77-91 ［4］刘加良. 刑事附带民事公益诉讼的困局与出路［J］. 政治与法律, 2019（10）: 84-94. ［5］张晓林,李蕾. 公益性刑事附带民事诉讼问题研究［J］. 中国检察官，2009(11) ［6］张昌明. 刑事附带民事公益诉讼模式初探［C］//《上海法学研究》集刊（2019年第20卷总第20卷）——上海市青浦区检察院文集, 上海: 2019: 10-15. 第一作者简介：张春林（1995-），女，汉族，河南周口人，石河子大学在读研究生，专业：法律（法学），研究方向：国际法、刑法