摘要：在改革开放的作用下，随着社会经济技术的不断发展，园区经济对区域经济带动的效应明显，我国各地政府都更加重视园区的建设和发展。本文通过简析园区发展进程和PPP模式，提出园区建设的PPP模式运作方式和要点，针对目前园区建设中PPP模式存在的问题，提出相应的优化措施，为利用PPP模式促进园区经济建设和开发指明道路。
关键词：园区建设；PPP模式；问题及对策
引言
近年来，国家出台了一系列扶持园区开发项目建设的政策制度，在PPP模式下，通过社会资本的融入可以减轻政府投资建设的压力，避免出现园区建设短期内效益差的问题。应用PPP模式，可以保证园区的经营与管理，提高社会组织的管理能力，实现政府于社会资本方之间的双赢。
1简析园区发展进程和PPP模式
1.1简析园区发展进程
早在改革开放初期，我国就开始运行政企合作模式的区域开发管理。我国园区发展经历过四个重要的阶段，包括1979年到1991年的无主题型，其产业基础薄弱，以区位、交通、基础设施等基础条件为主；1991年到2002年的产业集聚型，园区体系初现雏形，各地政府都开始重视园区建设，数量明显增多，主题明确；2002年到2008年的产业链条型，随着产业技术的进一步升级，其分工更加精细合理，园区体系逐步进入稳定发展阶段；2008年至今的产业生态型，更加注重生态园区和跨界元素的链接，形成了全产业链型的生态网络。
1.2简析PPP模式
PPP模式是指企业和社会力量参与进公共基础建设，政府和社会资本之间为共同建设城市基础项目而形成的一种相互支持的合作关系。PPP模式最早起于英国，是国内外在新城建设和基础设施建设的基础上总结出来的一种可行性强的方案，近期PPP模式已成为园区发展的重点，包括运行管理、片区综合开发等多项内容。PPP模式可以拓宽融资渠道，减轻政府的财政压力，适用于建设周期长、资金需求大、收益时间长的项目，对于社会资本方来说是个稳健的投资渠道。
2园区PPP模式的运作方式和要点
2.1合作内容
PPP模式的项目合作是由政府和社会企业共同进行合作。政府主要负责整个园区开发建设过程中的项目建设和运营期间的管理监督工作，如负责园区的建设用地，制定设施建设标准，根据实际情况修改标准，制定运营期间的绩效考核、约束机制等相关性文件，监督检查项目公司的建设工程内容等。社会资本方主要是协助政府进行园区的建设和维护，包括园区的基础设施、公共公益设施等的投资、建设、运营与管理维护等。
2.2运作结构
PPP模式可以分为BOT、BOO、TOT等不同模式，主要是园区所在的政府授权的园区管委会作为项目发起方，择优选择具有丰富运营建设经验的社会资本，由政府方股东和社会资本方共同出资组建PPP项目。通过政府授权特许经营的方式将基础设施和公共公益设施的建设、运营、维护等内容交由社会资本方承担，政府股东作为出资人代表，可以参与项目公司的组建和规章制度的制定，在园区建设过程中可以有效约束社会资本方的行为，双方共同担责，减少彼此在园区建设中的压力，有效保障园区建设的顺利开展。
2.3回报机制
回报机制是确保PPP项目可以正式运营的重要保障，主要包括政府付费，可行性缺口补助，使用者付费。政府付费是缺乏使用者付费的基础设施和公共公益项目等；可行性缺口补助是由于园区经营管理不善，导致财政亏损，由政府出资补贴；使用者付费是通过经营园区项目带来的收益能够完全覆盖前期投资成本的项目。社会资本方可以获得的收入是土地整理服务费、园区运营维护服务费和财政补贴三方面，为确保招商引资的可行性，服务费可根据入园企业在PPP项目中所创造出来的价值，适当进行调整。
3目前园区建设中PPP模式存在的问题
3.1法律法规不健全
根据我国目前现有的国务院、财政部和发改委的相关法律政策，包括《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等政策来看，PPP模式主要适用于城市基础设施和公共服务领域，园区的开发项目广泛，涉及到的内容繁琐，还没有明确规定项目适用范围和具体的肯定性表述。
目前仅靠制度的零散规定、意见和规范性文件进行建设，没有明确的法律法规，使得法律效力较低，无法为PPP模式的有效开展提供保障，导致社会资本的参与积极性不高。
3.2各类运行机制不科学
目前各地政府对PPP模式的应用重视程度不断提高，但部分园区在建设过程中，还是缺乏有效的管理运行机制，风险分担机制不健全，收益分配机制不成熟，政府定位存在偏差等，为了提高业绩、加大招商引资，给出高投资回报率、政府兜底等承诺，但是却无法保证预期的稳定收益，存在暴利或者暴跌的现象；契约精神不足，政府换届等使合同的续签困难，而社会资本方的地位又比较弱势，就会导致拖欠工程款等问题的出现，使得社会资本方的投资意向较低。
3.3PPP模式本身存在的缺点
园区项目开发建设使用PPP模式，涉及到的部门较多，运营机构复杂，导致各个审批的流程复杂，需要耗费大量的时间和人工，决策效率低下，治理难度就相对提升。政府补贴不到位，相关的管理政策和福利待遇不完善，使社会投资方的利益受损，政府又不重视施工现场的监督管理，造成园区建设过程中存在偷工减料、以次充好等情况，就会影响基础设施的质量，危及群众的生命财产安全。
4园区建设运用PPP模式的优化措施
4.1健全法律法规制度建设
政府的法律制度建设在整个园区的建设过程中起着主导作用，要不断建立健全相关园区基础设施建设和公共公益设施的法律制度。如《关于鼓励和引导社会资本参与产业园区建设的指导意见》，营造公平、公开、透明的市场竞争环境，高效运用PPP模式，保证社会资本方的合法权益。政府方严格遵守并落实园区建设的相关规定，重视自身素质的提高，起到良好的模范带头作用，针对园区不同项目采用不同的政策引导，加大对社会基金、银行、证券等机构的整合力度，制定适当的福利政策和补贴，吸引更多的社会资本方，参与进园区建设，拓宽企业融资渠道，才能确保整个园区市场经济可以顺利、快速地发展。
4.2完善各类运行机制
各地方政府要正确认识PPP模式的重要性，加强PPP模式的研究论证工作，重视其组织与管理，不断创新、改进完善运营机制，确保PPP模式具有足够的吸引力和效能性，可以通过转让、租赁等方式不断改进园区的建设，以期最大限度提高公共基础设施质量。重视风险分担机制和退出机制的完善与管理，依托股权交易市场，通过资产证券化、股权转让等多种形式，拓宽退出渠道，本着双赢的原则，确保园区建设项目的保值增值，保证社会资本方的利益，使PPP模式不断良性循环发展，刺激社会资本方参与园区建设的积极性。
4.3PPP模式的创新与发展
PPP模式的设立要采用招投标的方式，通过建立准入标准，保证国有企业、外资企业和其他企业享有相同的权利，能够公平竞争，确保社会资本的广泛性。政府认清自己的角色定位，减少政府干预，增强契约精神，明确各方之间的权利与责任，设立PPP中心，提高办事效率，保证园区建设的可持续性。制定监督管理制度，建立信息化管理化平台，信息公开透明，重视园区建设过程中的监督与管理，确保资金的合理流向，保证基础设施的质量，维护群众的生命财产安全。
5总结
PPP模式的出现，为园区项目的开发与建设提供了重要的基础保障。通过完善相应的法律法规和各类运行机制，不断创新与发展PPP模式，外加政府提供相应的补贴和优惠政策，引进更多的社会资本方，与其平等合作，确保园区建设的运营与资源整合，能够使PPP模式在园区建设中更具实效性和可行性。
参考文献：
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