摘要：城市规划管理作为一项公共管理行为，需要法律法规的约束，也需要一定的自由裁量。本文分析城市规划管理中自由裁量权的的运用及实践价值，结合实际工作，分析建设工程规划审批中自由裁量权所涉及的各方面问题，提出规范使用自由裁量权的具体策略，提高城市规划管理水平，实现城市管理的精细化、标准化。
关键词：城市规划管理；自由裁量；运用策略
引言
城市开发行为的规划管理作为一项公共管理行为，需要法律法规的束缚，同样也需要一定的自由裁量。由于行政自由裁量模式在审批规划申请时具有灵活性和适应性的特点，使规划管理在经济发展和城市建设过程中能够更有效地适应城市和市场的变化，更好的结合新技术、新理念，使得城市发展更加与时俱进。但“自由裁量”也不能过度“自由”，如何合理运用，是城市规划管理者应认真研究的重要课题。
1 当前城市规划管理中自由裁量的运用
自由裁量存在的前提是合法的，虽然行政自由裁量权的行使主体是行政机关，体现出政府及有关部门的意志，但归根结底是规划管理部门的具体工作人员的行为和决策的综合结果。作为规划管理部门中的建设工程管理部门，对城市各项建设用地和建设工程实施行政审查，批准、核发“一书两证”，对城市规划许可的内容是否符合城市规划管理技术规定等法规以及已批准的法定控规的内容，甚至承担城市整体风貌管控等具有综合性、系统性、实践性的技术行政管理工作，除关系着城市建设按规划顺利实施外，还关系着城市空间的合理利用、城市的“可阅读”性。规划管理在法律、法规的“底线”下，如何前瞻性的引导城市风貌、如何对城市投资、营商环境的改善中减少制约、如何平衡城市发展与居民诉求关系等，是城市规划管理者进一步思考的内容。
2 规范行使自由裁量权的价值
2.1 克服法律的局限性
由于规划管理的技术性、专业性因素很多，面对复杂的社会现实和高速发展的城市建设，对于新出现的各种情况以及层出不穷的专业技术知识，已有的法律法规不可能达到足够周密、详尽、切实可行，必然存在一定的局限性和漏洞，规划管理机关通过行使自由裁量权来处理法律规范没有明确规定的情况，发挥主观能动性，有效地克服法律的局限性。
2.2 促进法律法规的发展完善
规范行使自由裁量权是促进法律法规的发展和完善，行政能动性、灵活性和效率的需要，使行政行为能动、灵活，能够促进行政效能的发挥，加快城市的基础建设，优化投资环境，提升政府服务形象。
3 对规划管理中自由裁量权的具体分析
根据最新审改各项要求，同时为优化营商环境，创造良好的规划审批环境并细化方案审查工作，在工作中，除加强底线管理，依法控制外，还需排摸审批过程中遇到的各类难点要点问题，适时、适事、适度、客观控制。研究弹性控制，及必要时需做出自由裁量权的内容，比对项目建成后出现的各类现象，同时研究探寻其形成的原因。主要包括以下方面：
3.1 审查指标分析
规划建管审批中的依法控制内容，涉及建设用地性质及适建、建筑容量控制指标、建筑间距、建筑物退让、建筑高度和景观控制、建筑基地的绿地和停车等多方面内容。其中包括强制性指标，如建筑物性质、建筑容量控制、建筑高度、间距、退让距离等内容，以及引导性指标，如建筑物本身的体量、形态、色彩、构架等内容。
弹性控制内容，即引导性指标的审查中与自由裁量权的运用有着密切的关系，同时对于强制性指标中周边涉及敏感建筑物、实际相邻地块关系等问题中所涉及的自由裁量权运用。在实际工作中，审批人员的判断不可避免的因个人的专业素养、工作环境、个人性格有一定的关系，自由裁量的幅度也受其影响。
3.2 申请主体分析
由于土地取得方式的差别，导致申请主体的不同，有社会投资，也有政府投资。申请主体本身的利益追求的不同，使得项目的复杂程度不一样。个别开发商追求利益最大化，在合法合规的前提下，抓盲点与政策漏洞，创造出审批时“合法合规”，使用时“违规搭建”等产品，引发一些不良影响问题。在实际工作中，审批人员在审查过程中，充分考虑整体营商环境的影响，适当运用自由裁量权进行一定干涉，以规避该类产品的出现，规范市场，从而减少社会不良影响。
3.3 设计文件方面分析
设计人员的专业技术水平参差不齐，对于综合考虑的因素及侧重的不同，尤其对于引导性的指标的要求，与审批人员的理解不同、与建设单位成本约束要求等多方要求，导致整体效果无法达到预期，方案调整、反复修改等现象。审查过程中，沟通成本、企业负担增加，影响行政效能。
3.4 政策方面分析
在实际的规划管理中，为配合一定形势而制定的一些临时政策或措施，也是对自由裁量权的运用。对于重大项目的管理上，自由裁量权的合理运用有利于重大项目的实施，推动城市基础设施建设，例如简化流程、压缩审批时间、容缺等政策均是自由裁量权的合理运用。
4 正确行使自由裁量权策略
在排摸并分析问题产生原因之后，行政审批机关可结合项目实地调研等方式,有针对性的选择对应的策略。例如,选择建成后的项目进行实地踏勘，跟踪项目审批过程图纸、竣工规划验收情况、建成并投入使用后实际使用情况等，进行图纸、空间跟踪对比。技术方面，咨询行业专家、设计单位。程序方面，经专家论证、专题讨论后，制定程序类、技术图纸类的内部审批口径，经内部审核、审议后运用到内部管理中。行使策略上，总体以合法为前提，按照合理、合规、便民、公平、公正、公开原则，形成规范化、制度化的管理体系，正确行使自由裁量权。
4.1 程序、政策方面
程序上，梳理规范中未明确具体程序的内容，形成程序方面审批机关内部统一的处理口径，避免个人决策，涉及改扩建项目核定原建设指标问题、方案公示后答复问题、项目变更程序等方面的口径。在行使自由裁量权的过程中，通过专家评审、专业部门评审、内部评审等方式，减少“个人”对审查过程的影响。对于有相邻关系影响的项目，通过公示、听证制度来健全和规范法律程序。
政策上，在法律法规的基础上，制定管理口径，明确“弹性”管控要求，避免“弹性”过大的产生，同时规范“漏洞”，尤其对于容易产生社会不良影响、激发矛盾的内容，统一口径，以规范中市场发展中的“不良行为”。加大公示公告力度，对于规划行政管理职能、行政管理依据、行政管理各项制度、审批程序、审批时限、责任追究等行政管理内容，通过网站、告知单等形式，全面向社会公示，最大程度地实现政务公开，加强公众和社会监督。
4.2 技术方面
针对规划建管审批中遇到的各类难点问题，对照各类规范中相关条文内容，规划审批部门可以通过技术图纸示例、比对等方式，讨论目前做法及使用后可能造成的“违规”现象。同时对于已经发生的各类“违规”搭建现象，通过实地踏勘，体会技术图纸中相关指标在实际建设后的空间感受，如采光井、花池、屋顶构架等。从而在审批口径制定中落实，制定包括场地标高、屋顶及立面装饰构架、阳台、低层建筑内部挑空、地下室采光井等方面的内部管理口径。
考虑到项目实际建设条件的不同，对于一般情形的内容统一管理口径，对于特殊情形的内容，除制定口径外，提出通过专家或行业管理部门评审、审批部门内部集中讨论等形式集体决策，并做到一次告知建设单位。
4.3 内部管理制度方面
行政机关内部的自律对自由裁量权的控制必不可少，作为规划管理审批部门，在自由裁量部分，通过制定审批口径、统一参照执行的方式，规范统一自由裁量的判断标准。程序上，对于复杂项目，采取审批业务例会讨论、集体决策等制度形式，减少自由裁量中的个人决策，使规划建管审批透明、高效。学习培训方面，组织审批部门交流学习，参观优秀区域、建筑案例等。创新运用上，对于重点地区的重点项目，采取多方案比选等形式，提升设计文件专业水平，引入新技术、新材料，以塑造标杆性节点，提升整体城市品质。部门协同上，对于重点项目，采取市区会审形式，同上级部门会商、共同决策，以高标准、高品质、高速度完成规划审批，保障项目顺利实施运营。
4.4 监督监察制度
为避免自由裁量权滋生腐败、降低行政效能等情况，对于自由裁量权的运用，制定判断标准。行政行为的实施必须符合法律授权的要求，尤其是行使自由裁量权，也不能违背法律的前提。监督监察方面，通过制度执行检查、审批效能监察、服务对象回访、群众监督、内部互检等方式，加强对审批人员的监督，保障自由裁量权的合法合理运用。
5 结语
自由裁量权在规划管理实际工作中有一定存在的可能和必要，在具体实施中有积极的一面，也不可避免的有消极的一面。行政机关应规范规划管理审批人员的行为，合理运用积极的一面，避免个人的判断的差异造成审批差异，避免在实践中滥用自由裁量权，降低消极的一面的影响，从而更好的为城市建设服务、推进惠民工程实施落地、减少企业负担优化营商环境、促进城市高效健康发展。
参考文献：
[1] 耿毓修.城市规划管理与法规[S].南京：东南大学出版社，2004.
[2] 于航兵，张沫杰，柳红卫.城市规划管理中的自由裁量权[A]青岛理工大学学报,第31卷第3期 Vol.31 No.3 2010.