【摘要】随着国内城市化扩张进程放缓，城市存量更新时代正在到来。更新地块容积率的确定及其规则是关系更新主体利益平衡的关键指标，往往也是影响更新项目能否有效推进的重要因素。目前广东在城市更新容积率确定机制方面尚没有形成一套相对完善的适应存量发展的机制，单一地块更多是通过不断提高容积率来推动更新，更新片区承载能力和宜居品质存在潜在隐患。本研究试图通过审视当前广东省内三旧改造容积率确定规则，从城市长远与综合发展的角度，提出控制开发强度，通过容积率的单元统筹与异地转移等进行机制优化，以期为存量背景下广东城市更新的良性发展提供支撑。
【关键词】城市更新 容积率 机制研究 广东省
引言
推动存量用地再开发是实现城市高质量发展的有效路径。然而，现行增量用地的管理模式、制度与机制不适用于更新发展的需要，现行控规容积率往往较少考虑更新改造过程中土 地移交、清退等情况，按照增量用地容积率制定标准难以满足更新改造过程中的经济平衡[1]。尤其是历史城区、特定风貌区、航空管制区等特定地段的开发强度受限，更使得经济利益难以平衡。城市更新容积率的相关机制迫切需要深入开展探索研究。
旧城更新要“高质量发展”，需要盘活空间发展资源。容积率的确定是关系城市更新过程中空间经济利益平衡的关键指标，但目前广东各地关于更新容积率的确定规则不一，没有形成完善的容积率相应机制。本研究通过梳理广东省各地三旧改造容积率相关政策及主要做法，根据容积率确定过程中产生的主要问题，前瞻性地提出政策创新与机制优化建议，为城市更新容积率的合理确定与城市功能空间优化提供方向策略。
一、城市更新容积率的概念及内涵
1.1 概念内涵
1.1.1概念内涵
容积率是西方国家在20世纪初推行城市土地区划管理制度（Zooning）中所采用的一项指标，是衡量建设用地使用强度的重要指标，指一个地块的地上总建筑面积与用地面积的比率。容积率指标涵义明确，因能够集中而直观地表达地块的开发建设强度，因而我国在1980年代引用后即开始运用。城市更新容积率是指城市更新地块内开发建设建筑面积与城市更新地块内开发建设用地面积的比率，即城市更新地块容积率=开发建筑面积/开发用地面积。
1.1.2 城市更新容积率确定的主要因素
增量用地容积率的确定一般需要考虑区位条件、土地承载能力、用地功能性质、空间管制政策等因素。而城市更新则是基于产权地块的再开发和再策划，因此，城市更新容积率的确定除了考虑上述因素之外，更加侧重多方利益平衡，其中包括政府土地收益、市场经济效益、城市公共效益和被拆迁者利益等，具体涉及以下因素[2]：一是用地基准容积率，是改造项目容积率计算的主要构成部分；二是改造成本和收益，如拆迁安置费用、赔偿费用、建设费用等；三是土地贡献率，如公共设施等配建比例；四是容积率奖励政策，引导各类公共设施“补短板”。
1.2 国内外城市更新容积率确定的相关研究进展
1.2.1 西方国家及中国台湾地区
美国、英国、日本、澳大利亚等国家围绕容积率奖励和转移的尝试始于二十世纪中叶，并提供了优秀的可借鉴实例。西雅图是美国最早实行容积率奖励政策并取得成功的城市，激励企业为市民建造更多公共设施。纽约曼哈顿则首次提出分区奖励制度，鼓励企业提供公共空间、公共设施改善社区环境以换取更大的容积率奖励，其分区管制法规允许一定前提下的容积率转移[3]。1970 年，日本的“容积率奖励办法”规定建筑区内有效“公开空地”的面积比例不低于20%。澳大利亚“HFS奖励和转移制度”针对历史建筑保护的开发项目建立了一套严格的标准，并依据项目价值给予容积率奖励。英国政府为拥有滨水区土地开发权的公司提供另一块城市土地的开发权作为交换，在一定程度上提高容积率，辅以税收延期和提供公共服务作为补偿[4]。台湾地区提出容积总量管控上限原则，旧城更新地区最多增加 50％，并形成了容积转移的弹性调控制度[5]。可见，城市容积率的确定基于资源效率和社会公平的综合考虑，多以基准容积为基础，将容积率管理和公共利益、政府发展目标挂钩[3]，由基准容积率、奖励容积率、转移容积率等共同构成，并根据发展需求在后两者的研究上不断完善。
1.2.2 国内各地的实践探索
国内自上世纪八十年代起，容积率相关研究就受到规划界的重视，近年来，面对新形势下规划价值取向的转变和开发建设中存在的实际问题，国内许多城市对开发强度的管控方式已从最初的“刚性”转向“弹性”控制[6]。深圳、上海、北京等城市在实践中逐步探索形成了容积率指标确定方法，建立起了“以容量可控为前提的基础容积、以总量平衡为依据的转移容积、以公共利益为导向的奖励容积”的具有弹性的城市更新容积率确定机制。2019年出台的《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》在密度分区基础上，提出了根据地块属性修正基准容积，并明确了“保历史、建配套”的容积转移认定范围，建立了历史建筑、历史风貌区等特殊项目的保护-建设联动机制。上海市明确提出城市重点地区在单元开发总量不变、满足环境和基础设施负荷要求的前提下，可通过城市设计和交通影响分析，优化部分地块容积率指标。北京市在《加快北京商务中心区建设暂行办法》中提出在商务中心区内建筑容积率总体控制、总量平衡的前提下，可采取容积率奖励的办法来促进商务中心区开放空间的规划建设。
二、广东城市更新容积率确定的现有模式及存在不足
广东城市经过多年发展，已形成较为完善的控规容积率制度，珠三角城市基本实现了建设用地的控规全覆盖。自2009年以来，广东存量用地通过“三旧”改造政策，经历了从单一注重成本收益平衡导向，到注重公共设施配套建设，再到当前容积率精细化引导城市更新的新阶段转变，容积率指标确定从“单向”到“综合”，从“静态”到“动态”，从“效率”到“兼顾公平”，形成了较好的实践探索和多个模式。
2.1 现阶段广东城市更新容积率确定的三个模式
2.1.1模式一：以通则式的更新规则确定容积率，注重完善城市功能
深圳、珠海（旧城镇和旧工厂改造）、东莞、中山为这种模式的主要代表，该模式最大特点是有详细的量化计算规则，明确三旧改造容积率的基本组成、容积率奖励的主要类型和数量、移交公益性的用地补偿标准等。在移交公益性的用地补偿方面，明确根据移交建设用地的用地类型、占地面积、建设标准等制定补偿规则，实现公益性用地补偿“多交多得、多做多得、做好多得”。在奖励建筑面积规则中，明确了针对城市短板类的“三公”设施（公共设施、公共空间、公共交通）以及市政设施、文物保护的奖励规则，在一定程度上可促进城市功能结构的完善。
2.1.2模式二：通过成本测算综合确定容积率，指导特定类型的城市更新项目
广州、佛山、珠海（旧村庄改造）为该模式的主要代表，该模式容积率计算规则主要特征为：一是受城市发展需求影响，其容积率政策多用于指导特定类型项目，如广州和珠海的旧村改造项目、佛山的村级工业园改造项目。二是在容积率计算规则方面，以经济平衡为原则制定了详细的容积率计算方法，注重改造成本评估，明确了成本组成要素和相关计算规则，以保障和平衡改造主体等多方主体的利益。
三是根据交通承载力、基础设施及公共设施的承载力、资源环境承载力、土地开发适应性评价等条件，对容积率做进一步的修正。
2.1.3模式三：沿用增量用地容积率方法确定容积率，缺少针对性的更新专项规定
江门、肇庆等珠三角城市以及粤东西北大部分地区目前尚未出台专门的针对城市更新项目的容积率确定标准，容积率的确定以本地城乡规划管理技术规定为依据，即增量地块与更新地块的容积率计算方式没有差异性。个别城市在城乡规划管理技术规定中通过给定一个针对“三旧”项目容积率区间值的方式予以应对。该模式在解决较复杂的更新项目上，容积率确定存在诸多的不明确，规则有待进一步细化。
2.2现行容积率确定模式存在的主要不足
2.2.1更新强度过大，城市空间品质与宜居感受不佳
更新地块现状建设偏大，导致通过成本收益测算平衡之后的容积率过高，造成更新地区设施承载的超负荷以及空间压抑感。考虑到叠加土地费用成本、基础配套设施成本、拆迁补偿成本后的巨额费用，更新项目需要通过控规调整来突破适宜的容积率上限，广州、深圳等地的改造地块的住宅容积率往往超过5.0以上，造成局部交通及市政设施过高负荷的同时，过高的开发强度也导致城市舒适宜居体验的下降。
2.2.2调整机制缺失，市场缺乏更新动力，城市形象难以改善
现行容积率确定机制下，历史城区、特色风貌片区、机场周边控制区等特殊更新地区，由于建筑高度管控、更新成本高，无法通过提高容积率来实现成本收益平衡，弹性机制缺失，造成市场力量难以参与这类地区的更新实施。这些条件的限制削弱市场参与动力，政府战略意图难以实现，影响城市形象和综合竞争力。
2.2.3奖励规则不明晰，设施落地困难，错失城市功能补缺的最佳契机
城市更新是补足城市基础设施、公共设施、公共空间的最佳时机。部分城市更新容积率奖励规则的不清晰，缺乏较为详细的附建式设施奖励标准、相关政策和机制的强制性规定，导致公共设施难以落地，或由于对城市更新地区设施需求的研判欠缺，未能充分运用更新机会完善功能和设施短板问题。
三、广东城市更新容积率确定机制的优化方向与策略
尽管目前广东并未出台关于城市更新容积率确定的相关机制或政策规定，但通过吸收借鉴国内外地区及省内相关城市的实践探索，本文提出以下优化方向与策略建议。
3.1评估城市基础容积，实现更新供给与城市量级、人口规模相适应
结合新一轮国土空间总体规划编制，从城市宏观层面评估城市建设用地规模，根据常住人口规模和居住用地总量，并综合密度分区、空置折算等因素的基础上，评估建立城市的基础容积。基础容积率应考虑城市的区域条件、人口现状分析综合确定，居住用地的基准容积可控制在2.0-3.0之间，不宜过高。同时，要结合轨道站点开发、片区功能定位、空间发展格局等因素，做到城市基础容积与人口分布、城市空间拓展、上位规划管制要求相适应，让其内涵和规则更加清晰规范[7]。
3.2建立容积奖励规则，制定“基础+奖励”的地块容积计算细则
根据城市发展阶段与城市问题，充分借鉴国外经验和深圳、上海等城市的做法，建立以“基础+奖励+转移”为主的适应城市未来需求的制度规则。目前国内整体上容积率转移和奖励的相关机制和管理还不够成熟。未来，要进一步清晰限定容积率奖励与转移的条件、奖励条目、奖励措施，制定针对性的具体措施，使其更具操作性。
3.3开展成本收益测算，实施成本收益测算和土地开发综合评估
除了通过“基础+补偿+奖励”规则来确定容积率的方式，基于投入产出分析建立容积率预测模型，开展成本收益测算是关键环节之一。在摸清现状基础数据和保障权属人利益的基础上，将更新项目的基础数据调查费、更新规划编制费、拆运费、复建费、农转用费、历史建筑保护费等纳入更新成本，根据周边房屋市场调研，确定融资地块的开发建设总量来确定总体开发强度。以实现经济平衡为基本原则，评估更新地块的容积率上限。
3.4统筹规划单元容积，实现城市更新单元与详细规划单元的衔接
对落实教育设施、医疗设施、文体设施用地或对和历史建筑、历史风貌区实施保护的城市更新项目，鼓励提高容积转移系数和允许在规划单元内实现容积统筹。对更新项目落实综合医院、高中、初中、小学（更新单位为无居住功能，在符合国家及城市相关设计标准及规范的前提下，在法定规划基础上额外增配）的，在原有转移容积测算的基础上再予以增加转移容积。
3.5引导容积外部转移，完善城市容积异地转移的机制与政策配套
创新容积率转移政策，对单一地块和规划单元范围内都无法实现有效平衡的地块，可通过相应机制和政策，引导其在满足限定条件下的容积外部转移[8]。通过搭建容积率转移平台，细化明确容积转移条件、容积转移条目、容积转移方式等。借鉴土地复垦指标交易的经验，建立政府间交易和政企间交易的二级容积率转移平台，负责容积交易事务。按照具体项目容积转移的空间位置变化，将容积转移划分为同主体同项目容积转移、同区域不同项目容积率转移、跨区域容积率转移等不同类型，并制定差异化的转移实施政策。
四、结语与展望
广东城市更新走过了“注重经济平衡”、“强调公共设施配套”的阶段到现在，城市更新规则仍在不断探索、完善和发展。未来的城市更新，要以建设好的城市为愿景，与城市空间形态的优化、城市功能的完善、城市设施的补缺更紧密结合。目前，广东省级层面尚未形成通则式的容积率制度规则，各市结合地方实际呈现百花齐放的局面。市场推动下的城市更新因缺少合适的容积率调整机制，导致单一地块的开发强度过大，城市核心地带则因为相应政策机制的缺失而更新动力不足，这都迫切需要未来城市更新发展中得到改善。城市更新的目标是为了让城市更美好，让城市功能更完善，城市空间品质更佳，基于此，期望通过不断努力，尽早建立起一套相对成熟完善的适应未来存量更新发展的容积率调整机制和政策制度，来更好地支撑城市更新发展。
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