扬州市城市规划设计研究院有限责任公司 江苏扬州 225100
摘要：经济发展水平不断提高，城镇化发展不断向前，耕地面积受城镇化发展冲击比较严重。所以，土地管理工作有着非常重要的意义，可以促使国家经济结构进一步优化。但目前土地功能利用方面还存在着一定问题，土地管理水平的发展还不够成熟，土地管理需要进行整体项目建设的规划和协调，管理措施仍需进一步改革，所以对土地管理的应用探索有着重要的意义。文章针对弹性用地思想导向下的用地功能展开详细论述，从而分析并处理其仍存在的问题，进一步完善土地管理水平。
关键词：弹性用地；思想导向；用地功能更新
前言
城市化进行的推进，要求土地规划利用工作要更具规范性和合理性，这样才能使有限的土地资源发挥出最大价值。在土地资源规划中，需要根据规划区域的实际情况，制定相应的规划方案和策略，确保其能够实现有机协调发展。科学合理地用地规划，提升土地资源的利用率，实现土地资源的可持续发展，在空间规划体系下，需要从用地类型、用地规模以及用地布局等方面完成规划协调工作，实现既定的发展战略目标。
1 弹性用地的内涵
弹性用地的核心理念是承认市场要素流动的不可预估性对土地利用价值的波动影响。其调控思想主要包含三方面的内容：一是定性管理，为适应城市不同阶段的发展需求，对城市用地功能进行动态调控；二是定量调节，即开发强度的弹性控制，通过对开发强度的“值域化”管理以及容积率奖惩，激励市场机制发挥其积极效能，最大限度满足不同市场主体的差异化需求；三是定序调控，即在用地出让时通过控制土地的使用年限，倒逼用地的二次开发，以迎合市场需求。
2 土地规划利用体系概述
2.1 区域规划体系
区域规划是一项复杂的资源管理工作，目的是通过合理的资源规划、布局与定位，实现特定区域内资源的可持续发展目标。在区域规划体系中，主要为了实现资源动态循环发展，做到人与资源和谐发展，空间内市场经济与社会共同进步，完成对资源的合理利用和最大化保护。空间规划体系需要根据区域内的产业结构布局以及市场经济结构等因素，从而为空间规划制定城镇与农村发展策略、区域空间管理和发展方针、区域内环境治理和环境保护等策略任务，实现区域内各个方面的协调发展。
2.2 土地资源利用规划体系
土地资源的规划与协调，需要参照市场经济的发展状况以及自然生态环境的基本情况，土地资源规划协调，是政府部门根据区域内的实际发展需求，参照相关法律法规，制定的合理的开发和利用行为，一部分规划行为也会用在环境改善和环境保护等方面。在土地资源利用规划中，要根据实际的土地资源需求情况，实现对土地资源的合理利用。土地资源利用规划主要有工业用地规划、农业用地规划、交通设施用地规划、水利工程用地规划、城市建设用地规划、生态环境及园林建设用地规划、土地治理用地规划等。土地资源利用规划的中心内容是，在保证农业用地数量的基础上，完成对市场经济的建设，同时确保自然生态环境的保护。
2.3 城市建设规划体系
城市规划体系是区域规划和土地资源利用规划的升级产物。城市规划需要根据城市的发展性质以及未来的发展方向，对城市的经济产业、土地资源以及基础建设等方面进行整体部署。城市建设规划要遵循公平性原则，应当避免因规划不合理、多方利益竞争等，导致城市建设规划成为收集利益的工具。城市建设规划的目的是让人们具有更加宜居的生活环境，要在经济、环境、基础功能等方面迎合大多数群众的利益需求，切勿盲目追求“高端城市”，要让城市成为大多数人的居住地。
3 用地规划利用现状
3.1 土地利用率不高
首先城镇土地闲置浪费的情况是比较严重的，有一些城市在新区建设的时候，为追求土地宽广气派，无论是大型还是小型城市这种情况都比较常见，这也使得城镇用地快速地向着四周面蔓延，甚至有一些城市出现了城市的建设速度，比人口增长的速度更高的问题，土地资源被严重的浪费，这和城镇化的建设要求是存在一定区别的。其次是土农村空心化的情况比较明显，有很多农村居民开始进入到城市工作，这也让其自身收入水平有所提升，但由于受到比较传统的思维观念影响以及户籍制度等方面的限制，仍然有一些农民把农村耕地当作自己生存的底线，这也使得农村存在很多空置的住房，无法得到有效地利用。
3.2 土地矛盾严重
随着城镇化水平不断的提升，土地紧缺也使得城镇化的建设受到限制。而我国的城镇化建设目前仍然处于双中期的阶段，即工业化中心以及城镇化的中期。而耕地的减少速度以及建设用地增长的速度，在目前仍然处于快速增长的阶段。随着城镇化的规模进一步获得发展，土地供求的矛盾将会变得更加凸显，政府不但要能够保障农业生产红线所在，同时还要始终考虑城市发展的具体要求，并且在未来的一个阶段当中，城镇化的建设仍然会受到土地资源的相关制约，这也正是难以得到解决的一个问题。
4 弹性用地思想导向下的用地功能更新协调措施
4.1 用地类型进行协调
在实际的用地规划协调工作中，经常会出现用地类型偏差，导致土地规划协调的质量下滑的现象，容易造成对土地资源的不合理利用。虽然在空间规划中，对土地资源类型还没有非常详细的区分，但是在城市建设规划、环境保护规划等方面已经具有土地资源类型和用法规定。通过对土地资源规划利用内容的不断更新和优化，土地规划与城市用地建设的契合度已经较高。在土地用地类型上，可以依据市场产业进行划分。在落实到空间布局上，可以增强用地的兼容性，如加强地块与地块之间的用地混合，形成具有多种功能的混合用地，并在未来发展中逐步明确每块地的主导属性；也可以加强地块内部的平面兼容和立面兼容，平面兼容指一块用地内容许兼容另外一种用地性质或一种用地可转化为另外一种用地。立面兼容指建筑内功能的混合。规划通过用地兼容的控制，逐步适应城市开发与土地利用的不确定性，满足规划实施过程中发展变化和规划动态弹性需求。
4.2 用地规模进行协调
为了使土地资源规划协调更加科学，防止出现内容重复等问题，需要满足实际的用地需求，区域土地规划工作，应当在地方区域经济、基础交通系统、城市规模和文化基础等客观事实内容的基础上进行规划，确保土地规划规模与当地的实际情况相吻合。土地资源规划规模过大，会导致土地资源浪费；土地资源规模过小，会导致土地资源总量不足，影响整体建设与发展。用地规模的确定，需要根据地方区域或城市的发展潜力、人口数量及结构、产业产能、整体经济等条件，根据未来的发展水平确保用地规模的预测合理性，满足了土地资源的供需平衡关系。
4.3 用地布局进行协调
在空间规划体系下，用地布局协调与用地规划协调存在密切的联系。用地布局是土地资源规划的变量，不同区域和城市的用地布局都存在差异性。以用地布局为基础的区域规划方式更加合理，同时也能提升土地资源的合理利用率。土地资源规划协调需要以区域内的土地资源使用情况为基础。从城市长远发展考虑，在用地规划中可适当预设一定规模的弹性用地，该类用地可能有一定的发展意向，但主导用地性质尚未明确。今后需根据周边发展情况，对其用地属性进行确定，既可用于规划用地的布局优化调整，也可用于存量建设用地的腾挪改造。
5 结语
通过深入落实国家区域发展政策，统筹考虑产业结构调整升级、资源开发利用与生态环境保护的用地需求，统筹协调土地利用调控措施，加强建设用地优化整合，强化节约集约用地，加大经济发展结构的改善以及经济形式的转变，以此带动社会经济的共同发展。
参考文献：
[1]姚尧．湖南省土地利用转型的时空演变特征及其与社会经济发展耦合协调机制研究［D］．中国地质大学，2018．