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摘要：排污许可制度在国内外的环境保护及管理过程中都发挥了重要作用。本文通过梳理中外排污许可管理制度的发展历程及现状，提出国内排污许可制度应当逐步涵盖针对特定污染源的排污监管，同时应当综合评估流域情况，从而保证排污许可制度的实施效果。
关键词：排污许可；特定污染源；流域综合评估
1国外排污许可管理制度现状
（1）美国排污许可管理制度
美国国会于1972年11月通过了《联邦水污染控制法修订案》，正式确立了“国家消除污染排放制度”（NPDES），同时要求在1985年之前消除污染物排放到航行水域中，这一目标也成为了排污许可制度的重要原则。在此后的四十多年里，美国排污许可制度不断发展，流程框架不断完善，指标限值更加科学和严格，污染源控制范围也不断扩大[1]。
NPDES许可证主要包括两类，分别为个体许可证和一般许可证。个体许可证为个体设施单独申请，具有特定的时限（一般不超过5年）；一般许可证由许可证授权机构制定，颁发给特定范围内的多种设施，可以更有效地分配资源[2]。NPDES所控制的污染源主要包括从公共污水处理厂、工业设施直接排放进入受纳水体的直接点源。除了市政污水及工业废水外，还考虑了间接工业/商业排放预处理（排入市政下水道）、市政污泥、合流制溢流污染、市政及工业雨水径流污染等[3]。
（2）欧盟综合污染预防与控制指令
欧盟于1996年颁布了《综合污染预防与控制指令》（Integrated Pollution Preventionand Control Direction，IPPC），该指令是一项综合性的污染控制指令，也是欧盟环境法中唯一对工业污染源排放进行综合防治的指令，涉及到化工、采矿、能源等多个行业，对超过五万种工业装置做出了特殊规定[4]。
英国于2007年发布《环境许可条例》，作为排污许可制度的法律依据，整合了过去几十年政府发布的许可证和授权。该条例融合了欧盟的IPPC指令和IED指令，目的在于实现环境目标，明确监管者及经营者的权责，同时推广最佳实践经验。英国许可证分为标准许可证和定制许可证，对于低环境影响的企业或活动，则可以得到许可豁免[4]。
德国基于IPPC发展了综合水事许可，涵盖了包括环境许可、建设许可、特别技术性许可、生态保护相关许可在内的所有影响水量、水质和水生态的活动。德国的污水排放标准依照先进技术水准（对应欧盟法的BAT概念）制定，许可机关还可以根据各流域中长期规划的水环境目标自行裁定。德国作为联邦制国家，在国家层面仅对许可证提交申请材料的范围作了规定，具体的申请文件详细说明、许可程序和决策程序由各州各自规定[5]。
2中国排污许可管理制度现状
近年来，中国在排污许可管理方面出台了许多政策和技术指南，使得排水许可管理在制度层面更加健全、完善，在技术层面更加科学、可行。
2006年12月，建设部发布了《城市排水许可管理办法》，对于不同排放去向的污水标准进行了规定：排入下水道的污水需符合《污水排入城市下水道水质标准》，经由城市排水管网及其附属设施后不进入污水处理厂、直接排入水体的污水，还应当符合《污水综合排放标准》或者有关行业标准。2013年10月，国务院发布《城镇排水与污水处理条例》，其中明确规定排水户需向排水主管部门申领污水排入排水管网许可证。2015年3月，住建部基于该条例制定了《城镇污水排入排水管网许可管理办法》、，对于污水排入排水管网许可（即排水许可）的申请与审查、管理和监督以及相关法律责任进行了明确规定，为地方排污许可管理制度建立和工作开展提供了指导和依据。2016年11月，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，进一步明确“将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度”。自此，国家开展了对排污许可的法规、技术和管理体系的全面建设。
2018年1月环保部出台了《排污许可管理办法（试行）》，对于排污许可证内容、申请、核发、执行以及与排污许可相关的监管和处罚等行为进行了全面细致的规定，并要求所有申请相关工作必须在全国排污许可证管理信息平台上进行。根据该办法的相关规定，环保部陆续出台了相关技术规范、指南其他排污许可政策、标准和规范。在2017年发布的《固定污染源排污许可分类管理名录》中，环保部对需要进行排污许可申请的行业以及实施时限进行了规定，其中涵盖了包括畜牧业、农业、工业、污水处理等33个行业类别的共计82个行业。此外，环保部还陆续出台了《排污许可证申请与核发技术规范总则》等相关技术规范，实现了从申请核发程序、企业自测报告到重点企业监管全面政策支持，保障排污许可制度的落地和执行。在技术规范指南方面，环保部已经发布了超过40个细分行业的排污许可证申请与核发技术规范，详细规定了各个行业排污许可证申请与核发的基本情况填报等各项环境管理要求，确保排污许可制度的科学性和可行性。针对造纸、火电等行业的不同工艺流程，制定了污染防治最佳可行技术指南，为相关项目的环境影响评价、工程设计、工程验收以及运营管理等环节提供了技术依据，体现了“以环境监管促进行业发展”的理念。
3国内排污许可发展建议
3.1针对特定污染源排污进行监管
目前，国内的排污许可体系主要针对一般的市政污水（水处理）及非市政污水（工业）污染源，已经建立了较为全面的管理程序和制度，并不断完善针对不同行业的技术规范和技术指南。但是针对其他类性的市政点源（污泥、市政暴雨径流等）及非市政点源（餐饮散排、工业暴雨径流等）仍然缺乏监管，因此应当采用科学的方式、设定适宜合理的标准，对这些点源进行产生、处理处置以及排放进行全过程的管理。
（1）市政污水处理厂污泥。
市政污水处理厂污泥通常含有大量为稳定化的有机物，以及病原微生物、寄生虫卵、重金属等有害物质，在处理处置过程中可能会对环境造成直接或间接污染，是重要的市政污染源。因此，针对本项目新建的2座污水处理厂，有必要将污泥的处理处置纳入到排污许可制度中进行监管。
（2）合流制CSO排放。合流制溢流污染是重要的点源污染。在暴雨期间，合流制管网中未经处理的生活污水及工业废水会通过溢流口直接溢流到水体中，造成严重的环境污染。因此，有必要针对合流制溢流排口进行排污许可监管。CSO溢流对于水体的污染发生于沿河排口，但其实反映的是整个排水系统的综合问题，因此，应当由流域级的运维主体作为排污许可申请主体，并对CSO溢流问题进行自行监管和报告。CSO溢流排污许可的申报的基本信息包括排口所处位置、排放方式、排放去向、污染物种类和排放情况等。
（3）分流制SSO排放。分流制管网系统会将市政及工业污水、少量雨水及入渗地下水输送到污水处理厂中进行处理。在暴雨发生时，由于管网阻塞、渗漏、混错接等问题，会导致分流制系统中的污水管超载，发生检查井冒溢、泵站前溢流等现象，即为分流制溢流（SSO），对水体造成严重污染。与CSO类似，SSO的发生也是系统性问题，因此应当由流域运维公司作为排污许可申请主体。SSO的溢流通常发生在检查井和泵站前，具有不确定性，通常需要借助模型模拟出溢流风险较高的点位进行监管。
（4）重点餐饮小散排。餐饮废水含有高浓度有机物，大量直排对城市内河水质造成较大影响。餐饮污染源数量大、种类多，情况复杂，难于管理，因此应当根据规模、类型进行分类，筛选出排放量大、污染物浓度高的餐饮污染源进行管理。餐饮污染源排水许可的内容应当包括：污染源位置、排放方式、排放去向、污染物种类、排放流量、浓度、频率和持续时间。
（5）工业用地降雨径流。工业生产过程中的材料处理和存储、设备维护和清洁以及其他活动可能会在露天环境下进行，降雨发生时，与之接触的雨水或融雪径流会吸收污染物，并将直接排入水体，或通过雨水管道间接排放，导致水质恶化。国内的排污许可体系对于多个细分行业的生产制造过程所造成的的污染进行了细致规定和划分，但是并未包括工业用地降雨径流导致的污染。通常来讲，工业用地所有者已经针对其工业生产制造过程中产生的污染申请了排污许可，因此对降雨径流造成的污染无需单独申请排污许可，但是需要制定降雨径流污染防治计划。
（6）建筑用地降雨径流及施工降水。降雨发生时，雨水会对施工现场的土壤以及堆放的建筑材料进行冲刷，颗粒物、化学物质会随雨水径流进入雨水管道或直接进入水体。因此，需要对建筑用地进行排污许可管理。建筑用地排污许可的申请者应当是施工单位。根据美国EPA的规定，只对影响面积大于5英亩（0.02平方公里）的建筑用地进行监管。
3.2增加流域综合评估
排污许可制度实施的根本目的是通过监管排放和采用最佳可行技术（如改进工业企业的生产工艺、采取CSO/SSO控制措施），实现对于排放到水体中的污染物的削减，最终提升流域水质。目前，排污许可制度的实施效果评估主要依靠企业的自行监测、记录环境管理台账以及编制执行报告来实现。由于排污企业数量大、种类多，政府难以对企业提交的监测结果、台账以及报告进行一一审核，无法及时发现排污许可制度实施的问题，对制度实施效果进行科学评估。为解决这一问题，应当对整个流域的水体、管网以及污水厂进行监测，从而综合评估排水许可制度对流域环境的改善作用，并提出进一步的优化建议。流域综合评估可以从现场采样监测、重点排污企业核查以及环境改善建议几个方面实现。
（1）现场采样监测。现场采样监测是流域综合评估的重要基础，为了取保获得的数据客观真实，且能满足评估要求，需要制定现场监测采样方案，包括采样时间、点位、频率、采样及测样方式等，采样时段需包括旱季和雨季，从而将降雨因素纳入到评估中。通过水体及管网中的异常点位以及超标污染物情况，可以有针对性地筛选出可能超标的工业区域和企业类型，并梳理出重点排污企业进行核查。
（2）重点排污企业核查。重点排污企业核查主要包括文件核查和现场核查。文件核查针对排污企业所提交的排污许可申请材料以及自行监测报告、环境管理台账以及执行报告，通过核查其报告内容发现企业问题。现场核查是指监管人员到现场对企业的生产作业、运营情况及废水废气处理情况以及各单位在报告中情况不太明确或证据不充分的单元进行考察。重点排污企业核查可以帮助排污企业在生产监管、工艺流程以及污染物处理等方面存在的问题，并督促企业进行整改。
（3）提出环境改善建议。环境改善建议是流域综合评估管理的最后环节，也是承上启下的一环。通过每一次的评估工作，总结流域水环境治理的推进成效和潜在问题，为接下来的治理工作提供指导决策，并在下一次评估时，从全局的角度进行横向对比，系统全面地对全周期整治专项工作进行总结提升，为以后的流域污染治理行动提供宝贵的经验。
4 结论
排污许可制度是实现水环境保护和管理的重要手段，通过加强对特定污染源的监管，辅以现场采样监测、重点排污企业核查等手段，以流域为单位对排污许可制度的实施效果做全面评估，最终给出切实可行的环境改善建议，让排污许可制度发挥出更大的价值。
参考文献
[1]张建宇.美国排污许可制度管理经验——以水污染控制许可证为例[J].环境影响评价,2016,38(02):23-26.
[2]张建宇,庄羽.美国国家污染物排放削减系统许可程序概述[J].环境影响评价,2018,040(001):33-37.
[3]美国环境保护局.美国NPDES许可证编写者指南[M].中国环境出版社,2014.
[4]王淑梅,荣丽丽,于杨.国外排污许可证管理的经验与启示[J].油气田环境保护,2017,27(002):1-5.
[5]沈百鑫,李志林.从中德比较论我国环境许可制度的发展[J].中国环境管理,2018,10(4):47-55.