北京市丰台区规划研究中心 北京市 100000
摘要：随着我国经济与社会的迅速发展，人们对公共服务的需求逐步提升，公共服务体系越来越受到关注。国家重要会议和北京总体规划针对公共服务建设提出了重要指示，公共服务设施的建设进入新的阶段，因此需要对公共服务设施配置过程中暴露出的矛盾与问题进行解决。丰台区是北京市典型的城乡结合部地区，又是服务保障首都功能的重要地区，近年来致力于研究并实践公共服务设施体系的完善健全，具有代表性、重要性与现实性。本文以丰台区作为研究案例，分析公共服务设施配置中的现状及问题，解析丰台区采用的配置标准，探索设施配置过程中行之有效的方法策略，并提出实施保障机制建议，为其他基层地区优化配置公共服务设施工作提供一些规划理念与实施路径上的新思路。
关键词：公共服务设施；配置；标准；丰台区
绪论
公共服务设施是公共服务的空间载体，是保障社会公平、稳定发展的重要基础。随着经济与社会的迅速发展，人们对公共服务的需求逐步提升，公共服务体系越来越受到关注。“十九大”等国家重要会议和北京总体规划均对公共服务建设提出了重要指示，要求加强基本公共服务能力，保障群众基本生活，完善公共服务体系，满足人民群众日益增长的美好生活需求。我国现状公共服务设施普遍存在发展不均衡、规模不达标、质量参差不齐等问题。在“关注民生”成为指导城乡建设重要理念的同时，公共服务设施的建设也进入新的阶段，无论是社会外部要求，还是规划内在要求，都决定了要对公共服务设施配置过程中暴露出的矛盾与问题进行解决，对其管理体制、实施路径及模式进行探索研究。
本文以北京市丰台区作为研究公共服务设施优化配置的案例，主要基于以下原因：其一，具有代表性。丰台区是典型的城乡结合部地区，城市建成区与农村地区并存，并且涵盖北京市四种类型的空间结构，能够有效反映目前公共服务设施配置中普遍的现状及问题。其二，具有重要性。丰台区是首都高品质生活服务供给的重要保障区，是将北京建设成为国际一流和谐宜居之都的关键地区。其三，具有现实性。丰台区近年来研究并实践公共服务设施的优化配置，对公共服务设施建设的管理体制、实施路径及模式进行了较多探索，为本文研究提供了丰富的现实基础。
一、丰台区配置现状分析
1、研究对象
本文的研究范围为丰台区全域范围，面积约为306平方公里，其中丰台河东169平方公里，丰台河西137平方公里。包含16个街道、5个乡镇，涉及337个社区、64个行政村。规划空间划分为四大区域，包括中心城区中心地区、边缘集团、绿化隔离地区、河西地区。
丰台区考虑规划编制、管理及实施的可操作性，以《北京市居住公共服务设施配置指标》（下称7号文）中社区（层级B）和街区（层级C）设施为主，充分对接丰台区已编制的文、教、体、卫、养老、公共管理、交通等专项规划，划定研究对象类型，分为以下三种：第一种为专项规划涉及、7号文不包含的设施划分为成果覆盖对象，这类设施主要落实专项规划；第二种为专项规划涉及、7号文B、C类包含的划分为重点梳理对象，共7大类16小类设施；第三种为7号文B、C类包含、专项规划不涉及的划分为重点调研对象，主要通过调研落实设施，共4大类12小类设施。
2、配置现状存在问题
丰台区目前已经编制的专项规划包括文化、基础教育、体育、医疗、养老、公共管理、交通等规划，通过对各类公共服务设施的现状情况、规划情况详细的梳理及研究，认为配置中主要存在问题如下：
一是配置定位不实际。在当前公共服务设施配置过程中，居民作为设施的使用者，其需求和满意度应是政府公平与效率的供给公共服务设施的重要衡量标准。但是，目前公共服务设施的配置多是自上而下的规划，考虑居民现状实际需求较少；二是配置标准较单一。丰台区是典型的城乡结合部，居民的社会属性差异性很大，对各类公共服务设施的需求类型和规模都会有所差别，常规的千人指标已无法满足不断发展变化带来的特殊需求，往往造成设施供需不匹配。实施过程中，建设项目往往按千人指标最低标准配置设施，导致规模较小的小土豆现象或一些设施丢项漏建，也和地区实际需求脱节；三是空间利用效率低。当前丰台区建设街区级公共服务设施的模式是由相关行业主管部门申请划拨土地、主持建设并实施管理，这类设施大多以单独功能独立占地设置，对于区域来说存在一定低效利用土地的现象；四是分类控制不明确。丰台区在公共服务设施配置过程中没有充分考虑各类设施的运营性质。政府投资的公益性设施具有刚性服务的特性，丰台区基本做到以政府为主导，对用地进行严格控制，从选址到规模加以保障。而经营性公共设施体现了以市场为主导的内容，具有灵活经营的特性，目前未对其进行适宜的引导与控制；五是供给模式单一化。按照当前的配置标准，丰台区公共服务设施的供给一般以人口规模为配套基础，人口越多，设施的种类越全面。在政府财力有限的情况下，这种模式下对于何时建设设施缺乏科学的安排，部分设施建设过于超前、使用效率不高；六是技术支撑不完善。目前丰台区各委办局对于管辖范围内的公共服务设施均有各自的审批、数据平台，但是尚未实现联网，数据规格、标准相差甚远，缺少一个统一的公共服务设施信息数据库。
二、丰台区配置标准解析
北京市采用7号文标准指导控规编制，实现全市配套设施全覆盖；丰台区目前编制的专项规划除了遵循7号文以外，均有各自的行业标准；北京市总体规划在7号文基础上对文化、体育、医疗设施的千人指标提出更高标准。丰台区为适应目前发展需求，并建立适度超前、较为完善的公共服务设施体系，选取更为适宜的公共服务设施配置标准。
1、专项规划与北京总规的校核与协调
从丰台区各公共服务设施专项的指标标准上来看，目前医疗专项规划中床位数2020年6.1张/千人，2035年7张/千人；教育专项规划中用地面积447公顷；体育专项规划中2020年0.65平方米/人，2035年0.7平方米/人，与北京总规中总量要求相符。文化专项0.24平方米/人，低于总规中总量要求（0.45平方米/人），丰台区计划将市级文化设施纳入统一核算，对照总规标准，强化文化共享，通过南中轴、永定河文化带的建设，以及社会公共空间的复合利用，进一步提升人均水平，2035年达到或超过总规的指标要求。
2、专项规划与7号文的校核与协调
丰台区文化、体育、医疗等专项的配置标准高于7号文要求，设施规模相对于原控规有所增加。丰台区在体育、医疗、教育、养老、交通、管理设施配置上均采用专项规划的较高标准，也与总规标准相符。
根据文化专项，丰台河西涉及农村地区较多，公共文化设施缺口较大，街乡常住人口几乎都大于4.5万人，街乡级建筑面积按≥3000平方米配置；丰台河东涉及城市地区较多，街乡常住人口都大于4.5万人，街乡级建筑面积按≥2000平方米配置。均大于7号文要求的700-1000平方米。
根据体育专项，社区（村）级的规划体育设施结合文化等其他公共设施及公园等用地，通过改建、改造等多种方式，建设小型健身空间，占地0.4-0.5公顷，按照2-3万人配置一处，服务半径不宜超过1公里，市区级和街道级设施1公里范围内不必配置社区级设施。大于7号文要求的服务于0.7-1万人的标准。
根据医疗专项，社区卫生服务中心低限56处，高限89处，大于按照7号文核算的低限47处，高限79处。按照7号文要求，每个街道办事处每3-5万人配置1处；在低限方案中，实现每5-10万人配建1处街道办事处；在高限方案中，实现每3-5万人配建1处街道办事处。
三、丰台区优化配置策略
1、步行可达、高效复合的空间布局
丰台区结合各级公共服务设施规划建设，构建舒心便捷、品质卓越的公共服务空间，实现密集街道网络、土地复合利用，联系各种类型公共服务设施、公共交通设施和公共开放空间，在步行5-15-30分钟，骑行15-30分钟，乘坐公共交通出行15-30分钟分别到达不同层级公共服务生活圈。
结合丰台区人口结构分析，重点关注老幼等弱势群体的近距离步行要求，幼儿园、养老设施、菜市场、室外活动场地、社区公园等老人、儿童使用率较高的设施宜均衡布局。学校应满足卫生、安全和可达等需求，宜布局于远离各种污染源、方便家长步行接送、环境优美舒适的区域。菜市场和养老设施在满足千人指标的基础上，应首先满足短时间内的步行可达性。文化和体育设施重点关注老人和儿童对图书室、健身点等设施的近距离需求。
2、高效复合、共享共赢的设施建设
丰台区鼓励除独立用地设施以外的各类公共服务设施综合设置，以设施的相容性和邻避性为依据，在合理服务半径内将使用性质相近或可兼容的公共服务设施集中设置。鼓励构建“一站式”的复合社区中心，为居民生活提供便捷的“一站式”服务，构建居民集聚参与活动、进行交流互动的共同体；鼓励社区文化、体育等功能相互促进，与商务商业功能综合设置，提升实体商业活力和体验度；鼓励在城市公园、郊野公园、绿地上配置体育设施，为居民提供多样化、便捷可达的健身场地；鼓励养老照料中心、社区养老驿站与社区卫生服务中心、社区卫生服务站共享使用治疗室、床位等；鼓励老年学校、职业培训中心与社区文化活动中心共享使用活动室、培训教室等；鼓励幼儿园与养老照料中心、社区养老服务驿站共享使用活动室、学习室等；鼓励街道办事处、社区服务中心等集中设置为街道行政管理中心；鼓励健身场馆、运动场馆等集中设置为社区体育中心；鼓励社区卫生服务中心、社区卫生服务站等集中设置为社区医疗卫生中心。
丰台区鼓励部分公共资源向社区居民开放，对于建成区通过设施共享的方式补充各类文化、体育及开放空间等需求。鼓励公共服务设施分时间段共享使用，在平时与周末组织不同活动，面向不同人群扩展服务，分季节交错利用室内、室外；鼓励各类学校在确保校园安全的前提下，积极创造条件向公众开放图书馆、体育场馆等设施；鼓励行政部门、企事业单位的体育设施要积极创造条件向社会开放。
3、智慧互通、服务便捷的设施
丰台区创新智慧城市建设，做强公共服务数字化平台，推进公共服务大数据建设，加强系统数据对接，采集服务需求信息，建立动态完整的数据档案库和数据发布制度。有效促进公共服务资源在全区范围内共享，提升设施建设和管理的精细化、规范化和智能化水平，推动城乡人流、物流、资金流、信息流的高效协调运行，提升城市运行效率和公共服务水平。
支持企业和机构运用移动互联网、云计算、大数据、物联网等技术手段与公共服务深度融合，提供创新智慧社区服务。建立绿色智慧社区综合信息服务平台，构建面向社区、物业、居民和企业为管理及服务对象的智能应用体系，实现社区的自治型管理、多样化功能、便捷化服务、安全性保障、友好型环境及和谐型邻里关系。
4、实时更新的数据支持平台
结合各类专项规划、可利用土地资源情况、控规，构建丰台区各类专项规划数据支撑平台，形成滚动更新数据库，建立具有长效性的数据支持平台，对接丰台区公共服务管理平台。基础数据库以矢量数据为基础，汇总规划及现状设施、人口信息等空间数据。
5、有机更新的建成区公共服务设施
丰台区在对非首都功能进行腾退时，对于疏解腾退空间，优先用于服务保障首都功能。集中建设区主要利用存量和疏解腾退空间，以城市更新为主要抓手，推进城市修补，补充各类公共服务设施，提升便民服务水平。对于城市建成区缺项的公共服务设施内容，丰台区采取补建模式。在土地开发、土地上市的过程中，根据街区需求和上市地块大小，将区域欠缺的公共服务设施逐步完善到新开发地块上。
6、指导实施的专项整合规划导则
丰台区整合各专项规划，权衡各类设施规模及落位的最佳平衡点，形成公共服务设施优化配置方案，并以片区为规划单元形成公共服务设施专项整合规划导则。导则分为刚性、弹性两种内容：刚性内容为落到地块上的公共服务设施，主要为控规里规划公共服务设施用地及根据7号文居住类用地需配建的设施；弹性内容为落到规划单元里的公共服务设施，当单元内地块涉及项目建设时，丰台区根据导则里单元内公共服务设施缺项情况，结合地块大小，研究将区域公共服务设施欠缺的内容补充到地块上。
四、实施保障机制建议
1、“多部门联动”的合作协调机制
形成多部门合作协调机制，在重要公共服务设施的立项、用地、报建和配套建设等方面给予优先支持。由区政府组织相关委办局，形成统一领导、通力协作、密切配合、分工负责的联动工作机制，共同研究制定公共服务设施配置的相关政策，统筹协调设施建设实施中的问题，确保各项政策措施有效推进、落到实处。加强规划行政管理部门与技术编制部门的衔接，以专项规划成果为审批依据，从规划结构、指标控制、行政许可等方面，加强对地区公共服务设施的总量、规模、布局的有效控制。
2、“复合利用”的综合协调机制
建立公共服务设施综合协调机制，实现各类公共服务设施的跨部门综合利用。鼓励体育设施与城市公园、郊野公园、绿地及城市空置场所结合建设，涉及园林、体育等主管部门；鼓励康体娱乐、文化活动设施与商业、体育、绿地共建共融，复合利用，涉及文化、商务、体育、园林等主管部门；鼓励图书展览设施与基础教育设施综合利用，涉及文化、教育等主管部门；鼓励中医医院、康复护理设施与养老设施就近布局，实现医养结合、共享利用，涉及卫生、民政等主管部门。
3、“多元共治”的资本参与模式
从公共服务各个系统“内循环”向社会“大循环”转变。多渠道吸纳资金，通过财政、自营收入、社会捐助等渠道不断扩宽资金来源。通过专项资金制度，由专业机构、学会等社会组织间接分配资金，定期评估考核以决定后期是否继续投入和增加资金。从“办”向“管”、“提供服务”转变。优化政府职责，引入多元主体，并根据各个实施主体关注点、资源优势和利益诉求的不同进行协作联动，引导一些设施的建设方、管理方也参与到了设施配置过程中，优化配置资源，提升供给的效率及品质。
4、“开放共享”的供给体系
制定机关、学校、企事业单位的文化、体育设施向社会开放的制度及激励政策，盘活存量资源，最大限度地发挥公共服务设施的服务效能。例如北京市体育、教育等部门联合制定《北京市学校体育设施向社会开放工作评估办法》，对于向社会开放体育设施效果比较好的学校，市体育部门专门予以评估并进行经费奖励。
结论
公共服务设施配置是一项复杂的工作，涉及政府、社区、居民、设施的规划者、建设者、管理者、使用者等。本文以丰台区作为实证研究案例，提出优化配置策略和政策建议：在空间布局上步行可达，在设施利用上高效复合、共享共赢，在公共服务数字平台上智慧互通、服务便捷，在数据支撑平台上实时更新，在建成区有机更新。统筹制定各类设施的优化配置方案，并以规划导则的形式在设施实施建设中予以应用。为保障方案实施，创新提出实施保障机制的建议：为推动设施建设建立多部门联动的合作协调机制，为复合利用设施建立部门间综合协调机制，拓宽资本参与的模式，实施鼓励设施开放共享的政策。
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