杭州学联土地规划设计咨询有限公司 浙江省杭州市 310000
摘要：随着我国对土地资源需求的不断增加，土地综合整治工作也越来越受到重视。开展全域土地综合整治，是新时期土地制度创新的重要探索。本文通过梳理早期地方已开展的全域土地综合整治的实践探索，分析了当前在全国范围内统一部署开展全域土地综合整治试点遇到的问题，提出了思考建议。
关键词：全域土地；综合整治；生态环境；乡村振兴
引言
开展全域土地综合整治工作的主旨，在于坚持目标导向，释放政策红利。自然资源部最近印发的《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在做出总体部署的同时，也为各地细化落实预留了政策空间。各地可在推进过程中，根据文件的政策要求，结合当地实际制定相应的制度措施，使政策的动力、市场的活力、社会的潜力全面激发出来。
1全域土地综合整治的内容
新时代耕地保护、生态文明建设对农村土地综合整治提出了新要求，赋予了新使命。嘉兴市委市政府立足资源禀赋实际，提出了农村土地综合整治向全域土地综合整治转变的新课题，并印发《关于坚定不移推进城乡一体化全面打造乡村振兴示范地的意见》等文件，明确要围绕推进农业农村现代化、城乡融合发展和人居环境全域提升，按照“生态优先、保护优先、集约优先”的原则和“更全区域、更全地类、更全类型、更全要素”的要求，结合“五水共治”“三改一拆”、人居环境提升等，引导整治目标从单一的建设用地指标向优化生产、生活、生态空间格局，促进乡村振兴转变；整治要素从单向推进向“田、水、路、林、村”和生态环境修复全要素转变；整治区域从项目承载向全域协同转变，全面提升土地资源整体环境质量，全面优化乡村用地结构，节约集约精准保障城乡融合发展用地，进一步提升村级集体经济发展能力，努力形成“农田集中连片、农业规模经营、村庄集聚美丽、环境宜居宜业、产业融合发展”新格局，全力助推乡村振兴战略实施，促进农业农村现代化。
2当前存在的问题
2.1全域整治理念不强
全域土地整治概念的提出已有一段时间，但从全国范围来看，真正实施的项目还相对较少，对全域土地整治也存在不同的理解和认识。有的项目涉及整治类型单一，简单包装叠加，只安排农用地整治和建设用地整治，未能做到全域规划、全域设计、全域整治的“全域、全要素”整治要求，距离“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标还有差距。
2.2缺乏科学规划指引，现有村庄规划实用性不足
多年来，住建、农业农村、自然资源等多部门出台了多项村庄规划的政策和标准。各省自然资源和住建部门也出台了省级村庄规划编制技术指南、导则或指引等。各部门村庄规划的侧重点各不相同，内容深度不一致。其他部门村庄规划以村庄布局和产业发展为主，无法兼顾用途管制，较难约束建设行为。
2.3缺少专项资金支持，社会投入不足
在经济下行压力加大、各级政府财政投资锐减以及清理地方政府债务的背景下，一些省提出的试点奖励政策兑现难度大。在中西部地区，补充耕地和增减挂钩指标在本地区出现盈余，却不能跨省区交易。同时，社会投资收益保障不足，参与全域土地综合整治的热情不高，依靠社会融资的路径较窄。
3实施全域土地综合整治的有效对策与建议
3.1科学合理规划
国土是生态文明建设的空间载体，国土空间规划是实施全域土地综合整治的根本依据，因此，科学合理地做好国土空间规划，是开展好全域土地综合整治的重要基础和根本指导。这里，尤其要注意几个问题：一是在编制乡镇国土空间规划时，就要按照村庄建设类型、产业发展方向等，确定村庄的主体功能，对空间进行统筹安排，对各类整治活动进行系统性考虑。
按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等。尤其应注意合理选择整治区域，根据开展整治活动的必要性和适宜性，可以选择镇内部分村庄，也可选择整个乡镇，精细谋划、精准整治，不搞大水漫灌。二是开展全域土地综合整治，必须编制村庄规划，并将各项整治任务纳入村庄规划。村庄规划要将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，并明确组织管理、实施时序、项目安排、资金估算和投资来源等。同时注意不要搞“千村一面”，要依托现有各自的山水脉络等独特风光，合理管控乡村风貌，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，让乡情村景与现代生活融为一体。
3.2“开放共享”优化资源整合配置助推东西部协同发展
拓宽“土地整治+”项目的思路，探索区域、行际之间的协同合作发展模式。打破区域限制，加强“飞地”合作，优化产业布局，促进资源要素合理配置。用农地资源相对丰富的西部地区土地指标弥补东部发达地区土地资源紧缺的问题，确保耕地保有总量不低于国家要求。同时将东部发达地区有效资金引入西部地区用于贫困地区的建设，以此为契机逐步构建起“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的东西部协调发展战略格局，有效助力打赢脱贫攻坚战。
3.3因地制宜探索全域土地综合整治模式
综合考虑资源禀赋、产业特色，尊重自然、尊重差异、尊重实际，以一区一策的方式，打造不同侧重点的整治模式。一是以生态修复为重点，带动乡村有机更新。按照“宜建则建、宜耕则耕、宜林则林、宜景则景”的原则开展农业观光、乡村休闲、历史感悟、农业科普等多种形式的区域特色。二是以土地盘活为重点，带动资源配置优化。积极探索具有地域特点的农村土地制度、村级治理机制改革，推进农村宅基地“三权分置改革”。“三权分置”融入全域土地综合整治，促进农村宅基地流转、利用，并引进乡村度假、高端民宿等项目，使村集体经济壮大、农民增收致富。三是以业态培育为重点，带动乡村产业振兴。开展“土地整治+”观光旅游、现代农业建设、健康民宿、农村居住环境整治等的全域土地综合整治模式。
3.4优化工作机制，加强试点工程的实施监管、年度评估和绩效考核
建立“政府主导、部门协同、农民主体、市场化运作”的工作机制，依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位；充分尊重农民意愿，让广大农民积极参与试点的全过程，共享整治成果。各级自然资源部门要切实履行好试点监管责任，抓好关键环节，细化工作要求。省级部门要负责试点选址和立项审查，对工程实施进行监测，开展年度评估，工程竣工后组织验收和绩效评估；市县级部门要组织编制实施方案、规划设计和年度计划，做好日常实施管理、质量监督、项目初验等工作。
结语
综上所述，全域土地综合整治工作正处于试点探索阶段，任重道远。在项目规划、项目融资、整治模式、项目验收和后期管护、相关扶持政策等方面还有待规范和完善，需各地区以问题和目标为导向，广泛开展试点，不断探索、改革创新、迭代提升，逐步构建起系统的、创新的、完整的全域土地综合整治体系。
参考文献：
[1]陈铁雄.开展全域土地综合整治助推乡村振兴战略实施——关于农村开展全域土地综合整治的调研报告[N].浙江日报，2018-7-16（05）
[2]周远波.全域土地综合整治若干问题思考[J].中国土地，2020（01）：4-7.
[3]董祚继.探索一条符合中国实际的乡村振兴之路——农村全域土地综合整治的实践与前瞻[J].浙江国土资源，2018（10）：7-12.
[4]贾文涛.从土地整治向国土综合整治的转型发展[J].中国土地，2018，（5）：16-18.
[3]包建铎，李中伟，姚明峰，等.全领域整治自然资源大格局助力乡村振兴——浙江省开展全域土地综合整治的经验和启示[J].资源导刊，2018，（8）：16-17.