上海市地质调查研究院 上海 200072
摘要：本文在总结上海市集体建设用地利用经验的基础上，分析了上海市农村集体建设用地再开发的问题与瓶颈，并有针对性提出相关政策建议，为实现农村集体建设用地减量化、优化集体建设用地布局和结构、提高集体建设用地利用综合效益提供政策参考。
关键词：集体建设用地；再开发利用；模式；上海市
一、上海市集体建设用地再开发利用模式
1、土地综合整治模式。土地整治模式是指充分利用当地的自然优势和特色，依托土地整治项目，依法使用农村集体建设用地开展农村旅游和创业创新。该模式需依托当地的农村场景、农业项目以及农村特色，营造生态宜人的生态环境，带动邻居村民的就业。将本土的特色工艺、民俗活动、生活方式与乡村主题相结合，提升乡村旅游业的经济效益。金山区廊下镇土地整治项目借助郊野单元规划、增减挂钩相关政策，依法使用农村集体建设用地开展乡村旅游，形成了以廊下农村新天地、生态园、学农基地、山塘名俗村为载体，具有廊下民俗特色的，集休闲、度假、旅游于一体的上海一流乡村旅游休闲基地。
2、土地征收转型模式。对于符合土地利用总体规划、城市总体规划的集体土地，将按照征地程序完成土地征收工作，后续按照国有建设用地供应程序办理相关用地手续。为确保本市农业和乡村旅游扶持政策及设施布局规划能有效落地。2017年，上海市以征收再出让点状供地的方式推进了松江区雪浪湖生态园项目的落地实施。
3、集体经营性建设用地入市模式
2015年，根据国家“三块地”改革试点统一部署，上海市松江区开展了农村集体经营性建设用地入市试点。目前，松江已完成10幅地块入市，在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照“保、持、公、平”的原则，探索采取集体经营性建设用地参照国有建设用地出让方式直接入市交易，并实现国家、集体、个人土地增值收益合理分配的一种试点制度。入市试点有利于推动城乡统一的建设用地市场建设，有利于壮大农村集体经济组织、有利于建立农民长效增收机制。
4、集体建设用地使用模式。集体建设用地使用是指集体经济组织使用集体建设用地用于自办企业，或以集体建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人联办企业。集体建设用地使用应在符合规划、产业、安全和生态环保前提下，优先利用存量建设用地，并按照以下要求办理相关用地手续。未办理用地手续或办理后未经批准不得擅自使用集体建设用地。2017年，上海市结合新产业新业态试点项目，以集体建设用地使用方式试点推进了嘉定区沥江生态园项目。
5、土地指标流转模式。2010年上海市启动了农村集体建设用地流转试点，其中浦东新区合庆镇开展的试点相对成功。浦东合庆镇农村集体建设用地流转试点采取指标流转+地块流转模式，将集体建设用地流转范围锁定在镇域范围内，将镇内春雷村和益民村共同作为流转试点村，通过村村联动，在镇域范围内统筹集体建设用地布局，盘活存量集体建设用地，明确资金用途和管理机制，支持集体经济组织可持续发展。
6、集体建设用地建设租赁房模式。自2011年开始，上海开展了利用农村集体建设用地建设租赁房的试点工作，先后制定了多项政策文件，强调规划引导，统筹确定试点项目布局，鼓励探索尝试，拓展集体建设用地使用路径，提出了“一优先，两不变”的原则，即优先利用农村闲置废弃的存量建设用地和亟需转型的村镇企业用地，不改变集体土地所有权性质、不改变建设用地权利人，并坚持镇村自愿，构建利益平衡的收益分配机制，按照“尊重民意，公开公平；权属清晰，权责明确；集体为主，利益共享”的原则，在把握租赁房项目“集体”性质的前提下，采取多元化、灵活性的投资模式，实行合理平衡的收益分配机制。
7、建筑房屋出租活化利用模式。
目前空置的集体经营性建设用地或公共服务设施用地均可以采取出租方式，进行适当改造开展，在安全、环保的情况下，转型发展其他新产业新业态。如廊下镇山塘古镇中具有百年历史的山塘小学，因古镇的落寞已废置十余年。2014年底，山塘小学和厂房一同列入土地减量化项目，按计划这片地方将被夷为平地，清退了校内的小工厂作坊，改原有推平计划为妥善利用，改建成龙泉青瓷陈列馆和青瓷制作体验中心，并出租给公司运营，既原汁原貌地再现了农村历史文化风貌，也形成了以陶艺为主题的文化休闲场所，为这座白墙黑瓦的校舍赋予了新的生命力和文化内涵，不仅带动了当地经济的发展，也促进了土地节约集约利用。
二、存在的问题与瓶颈
上海因地施策采用的多种集体建设用地再开发模式，不仅稳步推进农村集体建设用地改革，也全面提升土地利用节约集约利用水平，但同时还存在一定的问题和瓶颈亟需突破。
一是农村集体产权制度改革尚未到位，土地资产未纳入农村集体产权制度改革范围、农村土地产权主体和权能不规范，集体建设用地再开发受到掣肘。
二是政策管理体制机制缺乏顶层设计，对土地开发利用管理缺少指导性、操作性文件，管理机制上缺少开放互动的制度环境，基础管理机构力量薄弱，受人员数量限制，对于土地利用现状、投入产出水平、土地环境保护等均无暇也无能力顾及，集体建设用地管理架构基本处于“七八个人、两三条枪”的初级阶段。
三是农村地区相关规划难以落实落细，集体建设用地利用和产业结构调整缺少专项规划或详细规划支撑。截止2020年上半年，上海市1660余个村庄仅82个完成了郊野单元规划编制，其中大多数集中在区位较好或明确为保护、保留的特色村落，而位于开发边界外相对偏远的村落，其村庄发展仍缺乏规划在用途、强度、布局上的有效引导和控制，限制了集体建设用地再开发的有序规范开展。
四是集体建设用地利用管理措施不足，以审批为主的土地管理措施手段单一，对于支持农村新产业、新业态发展的集体建设用地使用手续办理有待重新进行系统梳理和规范。
五是配套设施建设用地指标难以落实，通过减量化腾挪出来的用地指标，无法直接挂钩用于配套设施用地供应。六是资金筹措及利益分配机制待完善，政府、集体、市场多主体共同开发机制欠缺已成为集体建设用地再开发主要障碍之一，集体建设用地再开发尚未明确社会资金参与投入和利益分配的相关政策措施，社会企业考虑政策风险性较大，愿意参与集体建设用地再开发的积极性不足。
三、政策建议
面对集体建设用地再开发利用中存在的问题与瓶颈，可通过加快推进村庄详细规划编制、完善体制机制、创新利用管理措施等方面，积极引导多方主体参与再开发，促进乡村振兴、农村发展和农民致富。
一是深化产权制度改革，加快农村地籍调查和土地资产清查与核算，将集体土地资产纳入农村集体产权制度改革范围，明确农村集体土地所有权权利主体和权利行使的程序，强化农村集体土地所有权权能。
二是加强顶层制度设计，构建多部门协同的农村土地制度管理体系，建立完善农村集体建设用地规划和土地管理政策体系，强化基层规划土地管理机构。
三是优化村庄用地布局，根据城镇体系规划确定的村庄发展定位，加快村庄规划编制优化村庄布局，加强规划对各类建设用地布局引导。
四是规范集体使用程序，拓展集体建设用地再开发利用管理措施，进一步规范集体建设用地使用程序，积极探索集体建设用地长期租赁、先租后让、租让结合管理模式。
五是支持农村产业发展，建立完善集体建设用地指标置换和平移制度，加大农村发展用地新增建设用地指标支持力度。六是构建利益共享机制，创新融资渠道，满足项目资金需求，完善财政、税收、金融等配套支持政策，构建多方利益共享机制，促进农村集体长效增收。