西北政法大学 经济法学院 陕西西安 710061
摘要：较之于西方国家，我国政府预算制度设计仍处于初级阶段，因而有必要从我国预算立法与社会实践出发，深刻思考我国预算法制度的发展方向，以期推动我国政府预算的进一步民主化发展。本文从政府预算中纳税人权利存在的问题出发，提出要合理配置纳税人的预算参与权，推行“互联网＋”预算参与模式以及强化司法机关对政府预算的监督，为促进我国政府预算民主化进程提供思路。
关键词：政府预算；纳税人；预算参与权
预算民主是现代民主政治的一个重要组成部分，其中，政府预算中纳税人的权利是预算民主中不可或缺的内容。然而，反观我国，虽然财税制度一直处在民主化改革的进程中，但有关预算法的修正却一直以规范政府权力为基调，对于纳税人的权利问题涉及甚少。因此，在这一背景之下，有必要加强政府预算中纳税人权利的研究，以期推动我国政府预算的民主化进程。
一、政府预算中纳税人权利存在的问题
有关预算法的最近一次修改，落实了现代财政制度的诸多要求，其中一个重要的方面就是有关公开透明预算制度的要求，这不失为我国立法在预算民主上迈出的重要一步，例如：政府预算中纳税人监督、检举和控告权利的规定，但同时需要注意的是，虽然我国立法对政府预算中纳税人权利作出了较多规定，但在具体适用过程中却仍然存在缺乏实际可操作性等问题。
（一）政府预算中纳税人预算参与权配置缺位
政府预算绩效的提升需以预算权力和预算权利的互动机制为基础，因而，纳税人预算参与权则成为实现这一治理目标的应有之义。纳税人预算参与权是更为积极主动的主体角色表达，它反映出一个原本封闭的预算权运行过程向社会开放，不仅使公众关心的信息流动起来，而且公众有机会对预算权运行过程发表意见，进行监督，施加影响。与此同时，公众预算参与权的行使也要求预算权力主体对预算编制、执行、审批等环节的解释说明，以便于预算权力主体能够及时倾听纳税人的利益诉求。因而，建立一个有效的二元法权机制已然成为我国政府预算的重要目标。
长期以来，我国政府预算都遵循以预算权力为核心的一元法权结构。换言之，我国《预算法》更侧重于通过控权对政府预算权力进行规范，例如：从预算法的法权结构而言，在权力配置上形成由行政机关预算编制权、预算执行权与立法机关预算审批权、预算监督权共同构成的预算权力体系，并未给社会公众或者社会组织参与预算提供权利配置及保障机制。因而，我国《预算法》视域下的纳税人一直处于被动地位，纳税人预算参与权配置缺位。例如：我国《预算法》仅规定了纳税人有知情权以及检举、控告的权利。
（二）政府预算中纳税人预算参与机制的局限
政府预算的公开化、民主化有赖于纳税人监督的有效性，而提高纳税人监督的有效性，除了要确保纳税人预算参与权的合理配置之外，更需要纳税人预算参与权机制的供给，以此为纳税人对预算的监督提供一条实际可行的道路，而其中，以参与式预算为代表。纵观世界范围内的参与式预算实践，可以总结出参与式预算奉行参与、平等、教育、透明、效益等原则，也基于此，参与式预算在政府预算中的功能得到有力彰显，例如：强化纳税人对政府的信任，加强纳税人权利对政府公权力的控制、促进政府预算透明、责任、高效等。然而，参与式预算在促进政府预算民主化的同时，却仍然存在适用的局限性。
从我国各地实践来看，参与式预算主要遵循着两个实践进路，一是行政放权进路，二是公民赋权进路。前者强调政府部门为纳税人参与政府预算、表达意见提供新机制；后者则侧重强调纳税人在预算编制过程中政治权利的实现。而根据这两种进路又派生出了三种参与式创新预算即：行政吸纳决策、行政动员决策、社区自主决策。首先，就行政吸纳决策而言，最初其实质乃“精英共识性”参与，后经新民本主义发展，预算参与过程更加强调平民的吸纳。然而，行政吸纳决策选任的最后一道防线依旧掌握在权力主体手中，因而其具有强烈的政府主导色彩。其次，就行政动员决策而言，其实质乃“群众定政府做”，全民提议、全民参与，提议人为市民群众。这种行政动员决策可谓预算民主化的典范，但过于强调全民参与，却在一定程度上阻碍了社会组织功能的发挥。最后，就社区自主决策而言，其实质上是介于前两种机制之间的、由公众主导但又结合行政参与的机制。虽然社区自助决策对前两种预算参与机制的优势能兼容并蓄，但其应用与推广仍然会受到一些因素的限制，例如：财政预算收入、公众的参与能力及参与度、政府的接受度等。由此可见，虽然参与式预算对于推动政府预算民主化具有一定的现实意义，但其应用仍然存在一定的局限性。
（三）政府预算中纳税人预算参与权的救济缺失
由于预算参与权的公共利益目的，这就决定了对政府预算中纳税人预算参与权的救济不同于一般性财产权的救济。而依据“行为——责任”这一基本的法律规范逻辑结构，纳税人预算参与权的救济制度理应也遵循这样的逻辑范式，纳税人预算参与权的救济依然也需要以责任为切入点，因而，政府预算中纳税人预算参与权的救济制度至少应该涵盖以下三点内容：其一，明确责任主体以及预算违法行为类型；其二，规范预算违法问责程序；其三，设置司法机关追责制度。
反观我国《预算法》的相关规定，首先，我国纳税人预算参与权的救济属于刚刚迈出“行为——责任”这一法律规范逻辑结构的第一步，即仅涉及责任主体的确定和预算违法类型的列举，这种规范模式在一定程度上有必然存在高度的模糊性，即关于责任主体内涵与外延的界定变得更不具确定性，因而由于责任主体的边界模糊就极易导致责任难以落实。其次，我国《预算法》并未涉及预算违法问责的程序性规定，究其原因，主要在于我国《预算法》中规定的预算违法责任以行政责任为主，不必再行政法之外再另行规定问责程序。如此一来，就极易诱发责任转嫁，最终阻碍权力政府走向责任政府的进程。最后，司法监督可谓纳税人预算参与权救济的最后一道防线，但我国司法机关却极少介入预算活动，其原因在于：一方面，纳税人诉讼制度缺失。另一方面，行政公益诉讼受案范围较窄。当前我国的行政公益诉讼受案范围仅限于食品药品安全、国有资产保护、生态环境和资源保护以及国有土地使用权出让领域，诉讼类型仅限于要求财政部门履行监管职责，收回国家财政资金，尚无法发挥财政公益诉讼应有的威慑力。因而，政府预算中纳税人预算参与权的救济制度可以说依然处于起步阶段，各方面还有待进一步完善。
二、政府预算中纳税人预算参与保障机制的构建
（一）合理配置纳税人的预算参与权
合理配置纳税人的预算参与权要求建立一个闭环式预算参与权体系，即涵盖事前协商、事中参与与事后监督的权利配置体系。首先，就事前协商而言，要确保纳税人的知悉权，即纳税人应当有权及时获取、了解有关政府预算的动态信息。其次，就事中参与而言，应当确保纳税人有适当的预算参与权配置，这一权利的设置可以根据预算事项的具体内容决定纳税人预算参与的程度，努力让政府与纳税人之间形成一种远期利益与近期利益综合考量的协商机制。最后，就事后监督而言，应当充分发挥纳税人对政府预算的监督、检举和控告，并配以处理反馈机制，确保落实纳税人对政府预算的监督权。
（二）推行“互联网＋”预算参与模式
“互联网＋预算参与”要求建立一个基于互联网信息平台的预算参与模式，该模式首先要求以我国当下政府预算实践中的参与式预算为起点，深度推进互联网＋在纳税人预算参与中的应用，将互联网＋应用到政府预算的各个环节。其次，该机制的应用应当遵循效率原则和比例原则，在与纳税人密切相关的预算领域，由政府主导引入“互联网＋”预算参与模式，强化纳税人预算参与度。最后，“互联网＋”预算参与模式还要求建立一个预算参与效果反馈机制，并且可以将反馈效果纳入政府预算绩效，进一步强化纳税人在预算参与中的主体地位。
（三）强化司法机关对政府预算的监督
强化司法机关对对政府预算的监督理应包含两个方面的内容：其一，扩大行政公益诉讼的受案范围，由检察机关提起行政公益诉讼既能发挥预算部门的专业性，亦有利于实现司法的能动性与谦抑性的平衡。一方面，将有助于强化对纳税人预算参与权的保护力度；另一方面，又可以避免不受限制的纳税人滥诉。其二，优化行政公益诉讼的类型，由当前的“形成之诉”发展到要求预算部门提供公共产品与服务的“给付之诉”和确认预算行为合法或违法的“确认之诉”。一方面，将有助于加强对预算部门的司法监督；另一方面，诉讼类型的优化又有助于预算部门的绩效管理，切实推动我国政府预算民主化、高效化。
参考文献：
［1］陈治《国家治理视阈下预算权配置的反思与转型》，载《中国法律评论》2018年第6期。
［2］刘庆乐、卢慧《地方参与是预算创新的实践进路与典型模式》，载《地方财政研究》2020年第5期。
［3］蒋悟真《论中国预算法的现代化》，载《环球法律评论》2018年第5期。