西北政法大学 经济法学院 陕西西安 710061
摘要：《预算法》又称为“小宪法”，关乎到每个人的“钱袋子”。预算活动中纳税人的权利是否得到充分保障是衡量一国民主法治是否健全的重要指标，然研究分析我国实践发展现状，在对于预算活动中纳税人权利方面的规定虽有发展但仍不乐观。本文基于蒋石林诉财政局案剖析我国政府预算活动中对纳税人权利的规定在理论与司法实践中所存在的不足，探究经过近十四年发展后现今政府预算活动中纳税人权利及保护现状，在分析成因的基础上完善从预算编制、审批到执行等环节中纳税人的知情权、参与权、监督权并建立纳税人诉讼制度，给予其充分救济。只有这样才能真正实现对纳税人权利的保障，从根本上守住老百姓的“钱袋子”，为打赢脱贫攻坚，实现2020全面建成小康社会的目标做出预算法应有的贡献。
关键词：预算；纳税人权利；纳税人诉讼
目前我国的预算法是以国家立法机关、行政机关为主体的预算权力配置、规范体系，在纳税人权利方面的规定极其欠缺，整部预算法仅有三条涉及纳税人权利，其中两条还是以政府和人大的义务形式所确定，故明确纳税人权利对其进行法律保障是我们所亟待解决的问题。而在纳税人的各项权利中，知情权是前提，参与权是核心，监督权不可或缺，诉讼权是最终保障。本文在分析蒋石林诉财政局案的基础上，围绕上述权利来进行重点探究。赋予并保障纳税人权利的实现，推进财政预算民主化、法治化、科学化建设。
一、问题的提出——基于蒋石林诉财政局案
一谈及纳税人权利，蒋石林诉财政局一案作为我国纳税人权利发展史上的标志性事件便不得不提。事情发生在2006年4月3日，蒋石林以纳税人的身份将常宁市财政局一纸诉状告上了法庭，要求人民法院认定该市财政局购买两辆汽车的行为违反了上一年度财政预算，同时要求将其违法购买的汽车收归国库所有，以维护纳税人的合法权益。法院调查了解到在该市人大常委会通过的本年度本级财政预算中，该市财政局的财政预算中并没有涉及购买车辆的项目。而该案最终却以裁定其所诉事项不属于人民法院的受案范围，不符合起诉条件而不予受理，以没有进入实质审查的资格而宣告结束。财政局长更是说到蒋石林是农民，不具有纳税人主体资格，这样天大的笑话。
该案很直观的反映出在十四年前连一地财政局局长都厘不清何为纳税人的尴尬境地，更不用说普通公民对纳税人权利的认知。该案最终为败诉，认为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合起诉条件，一张诉讼救济的“入场券”都没有拿到，为数不多的有权利意识的纳税人的权利也没有得到保障。该案件反映出来了纳税人权利意识的觉醒然而却没有相配套的权利为其提供武器，是《预算法》中纳税人知情权、参与权、监督权及诉权的缺失。但不可否认的是该案所带来了巨大的积极影响，该案是纳税人权利意识觉醒的重要标志，同时为纳税人依法监督政府财政预算迈出了里程碑的一步。
二、我国现行预算法中纳税人权利之分析
我国奉行民主集中制，《预算法》中大量的权利都通过人民代表大会来间接行使，这使得纳税人个人的权利无法的得到充分的保障，与我们的初衷相背离。我国的预算法也就此形成了以立法机关、行政机关为主导的预算权力配置、规范体系，整部预算法仅有三条关于可直接由纳税人行使的权利，但其中两条还是以人大和政府的义务形式所确定。
（一）知情权
知情权是纳税人后续权利行使的前提，我国预算法第十四条规定了纳税人的知情权。但该条规定是以人大及政府负有向社会公开的形式所确定的，使得纳税人的知情权规定是消极被动的，是不完整的。我们的预算法应赋予纳税人积极的知情权，如包括人大及政府部门所公布的与预算相关信息，纳税人享有浏览查阅的权利，还应当包括，当政府部门未按相关规定公布预算信息时，纳税人享有要求人大及政府部门公布相关信息的权利。因为《预算法》对积极知情权规定的欠缺，导致在实践中纳税人申请预算相关信息公开时，常被人大及政府部门以申请人所申请的相关信息涉及国家秘密为由，拒绝公开。这就使得纳税人所真正想要知道的，真正戳及人大及政府痛点的预算信息没有得以公开，纳税人的知情权没有得到实质意义上的保障。另一方面，从该条文中我们也可得知，人大及政府所公开的仅是在预算的审批、调整、决算、执行情况，并不公开涉及预算编制的依据及过程。这就使得纳税人的知情权从源头上存在缺失。
综上，我们的预算法应转变立法模式，由消极被动的知情权向积极主动的知情权转变。扩大人大及政府部门的公开范围，对于不涉密的相关预算编制依据及过程要及时公开。这是控权及保障纳税人知情权以实现预算民主科学的必经之路。
（二）建议权
除了保障纳税人的知情权外，还要赋予纳税人一定的话语权，没有话语权的纳税人的权利形同虚设，我国《预算法》第四十五条赋予了纳税人建议权。但与知情权一样，该建议权也是作为人大及政府的义务所规定下来的，同样应变被动为主动，以使纳税人更好的行使其权利。
同样，该条仅规定人民代表大会举行会议审查预算草案前应充分听取社会各界的意见，在时间上的片段式的，纳税人的预算建议权除了在审查预算草案前可以行使外，还应当贯穿整个预算过程中，每个阶段纳税人都可以就预算过程中存在的问题通过多种合法渠道理性发表自己的建议，人大及政府更要在必要时组织听证会，充分听取纳税人的建议。不仅在形式上更要在实质上将纳税人的建议权落实到位，合理的建议应当采纳。这是推进预算民主化的应有之意。
（三）监督权（检举控告权）
纳税人权利的行使离不开事前的参与，更离不开事后的监督，缺乏监督权的预算活动是对纳税人事前权利行使结果落实的极大挑战。我国《预算法》第九十一条必不可少的赋予了纳税人监督权。该条赋予公民、法人以及其他组织以监督权，对政府的预算活动进行监督，这种监督是对政府预算活动的全过程进行，包括预算的编制、审批、执行等阶段。任何纳税人都有权对违反《预算法》的行为进行检举、控告，据此分析蒋石林诉财政局案，其自然有权进行检举控告，显然我国预算法经过十四年的发展，已经越来越向着促进预算法治化的方向发展，对纳税人权利的保障也有了一定程度的突破。
三、探寻纳税人权利及司法救济之正道
（一）转变预算立法模式并完善预算信息公开
所谓的转变预算立法模式，是指在纳税人权利方面，不应仅从消极被动的角度去体现纳税人的权利，而应从积极主动的正面去清晰、明确的规定纳税人权利。并丰富立法对纳税人权利的规定，应通过立法明确规定纳税人享有知情权、参与权、提案权、质询权、监督权等丰富的权利，使其在行权的过程中有法可以，能够激励纳税人迈出参与预算的第一步。另一方面还应完善预算信息公开，这是保障公民知情权的前提，不能在纳税人申请公开预算信息时，简单以其涉密为由拒绝公开，应进行充分的说理，相关政府部门应做到能公开的完全公开、应及时公开的决不拖延公开。保障纳税人的知情权，为纳税人更好的参与预算奠定基础。
（二）加快推进参与式预算从试点向全国范围内推广
参与式预算虽在我国还未全面推广，但经过十多年的试点探索也已积累了丰富的实践经验，形成了三种不同创新模式：第一种是行政吸纳决策：民主恳谈、激活人大的温岭模式，其最显著的特征是在确定公共资源分配和公共财政目标时，允许个人偏好的充分表达，在经过充分讨论协商基础上最终形成符合最大公约数的预算方案，使公共利益最大化；第二种是行政动员决策：“二上二下”、全民参与的美兰模式，将“政府定政府做”转变为“群众定政府做”；第三种模式是社区自主决策：行政参与、公众主导的西湖模式。这三种模式渐次扩大了公民参与程度，打造公开、透明以人民为中心的地方预算，在实践试点上其是非常成功的，我们应加快推进其从试点向全国范围内推广，让纳税人充分参与到预算编制、审批、执行、决算与监督全过程。
（三）建立纳税人诉讼制度以完善司法保障
预算所涉及的是社会公共利益，但我国并未将此纳入公益诉讼的范围，纳税人也无直接的诉讼权利。而我国预算法领域涉及的公益诉讼实质上是行政公益诉讼。国外的行政公益诉讼原告一般比较宽泛，自然人、检察院、其他法人或组织都可以成为原告，因此行政公益诉讼概念与纳税人诉讼概念基本等同；在我国，按照2017年新出台的《行政诉讼法》第25条第4款的规定，行政公益诉讼只能由人民检察院提起，不能由自然人或其他主体提起，因此行政公益诉讼概念的外延小于纳税人诉讼概念的外延。许多学者认为，将行政公益诉讼原告仅限定为人民检察院有点过窄，但鉴于目前立法现状，我们这里只能表述为纳税人诉讼制度。这样也有助于唤醒纳税人意识，使其更好地维护自身权益。
所谓纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份，针对政府不合理、不公平税制及其违法使用税款、损害国家或公共利益的行为所提起的诉讼，在性质上属于行政公益诉讼。诉讼的原告既可以是受害人本人，也可以是其他与案件没有利害关系的人（包括检察院在内的任何自然人、法人或其他组织），只要他能提供证据证明政府存在违法征税、用税行为并带来公共损害，他就是合格的原告。建立纳税人诉讼制度，完善对纳税人权利的司法保障，健全对其保障的最后一道防线。
四、结语
转变预算立法模式，完善预算信息公开，保障纳税人的知情权；推进参与式预算的落实，探索纳税人参与权实现的新路径；充分利用互联网大数据等技术，丰富预算活动中纳税人监督渠道，真正发挥纳税人监督权的作用；建立纳税人诉讼救济途径，构筑起纳税人权利保障的最后一道防线。由此来改变我国预算活动中纳税人权利保障不完善的局面，建立有中国特色的纳税人权利保障体制。这不仅体现了对纳税人权利的尊重，而且有利于增强预算的透明度，限制公权滥用，提高预算决策的民主性和科学性，最终促进国家治理体系和治理能力现代化的实现。
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