安徽省黄山市黄山风景区管委会 安徽黄山 245800
摘要：风景名胜区是指具有观赏价值、文化以及科学价值，自然风景以及人文历史文化环境相对较为集中地方，同时可以为人们的游赏和科学文化活动研究提供适当的区域的环境。本文主要围绕当前中国风景名胜区规划和管理所面临的问题进行分析，提出了当前形势下风景名胜区规划管理优化的策略。
关键词：风景名胜区；规划管理；政策
一、风景名胜区规划管理的有关情况
1．风景名胜区的定义
风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。
2．风景名胜区保护的意义
风景名胜区具有珍稀性、唯一性、不可再生性和社会服务性的特征，保护风景名胜区不仅关系到我国生态环境和资源的永续利用，也关系到我国经济的可持续发展。
3．风景名胜区规划管理的目的
对风景名胜区依法实施规划管理，是加强风景名胜区保护的根本，目的在于有效保护生态、生物多样性和自然环境，永续利用风景名胜资源，造福人类。这也是风景名胜区保护工作的出发点和归宿点。
4．风景名胜区规划管理相关法规、政策
风景名胜区规划既是指导区内建设的法定规划，也是区内各项管理的依据。从1981年到2017年，国务院及住建部先后颁布或出台了13项涉及风景名胜区规划建设管理的法规或政策文件。通过对13项法规和政策文件内容的梳理可以看出，国务院及住建部对于风景名胜区规划建设管理十分重视，从另一个角度也可以看出国家层面对于风景名胜区的管理还主要属于业务管理和总体监管，在规划建设上重点是管控规划编制、审批以及重大项目建设选址核准，以及严控对于风景名胜区土地等风景名胜资源的出让等问题。
2018年，十三届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案中，对风景名胜区的管理进行了改革调整。目前，风景名胜区规划建设管理还是沿用之前的政策、法规、文件。
二、风景名胜区规划管理中存在的问题
经过三十多年的广泛实践和探索，风景名胜区规划和管理水平得到了较大的提高，但受政管理体制、管理制度以及旅游发展的影响而形成的问题也日益突出。
1．规划管理存在重叠交叉管理现象
目前我国政府对风景名胜区管理实行统一规划和管理，但在实际工作中，虽然有些风景名胜区管理机构在一定程度上做到了，但多头规划、多头审批、重叠交叉管理现象还普遍存在，甚至有些由于受管理体制和管理制度限制，导致出现管理失灵现象，使得风景名胜区规划和管理处境极为尴尬。例如一些风景名胜区规划范围内有村镇和居民，村镇规划和景区规划由不同部门审批，风景名胜区规划难以控制村镇的发展。
2．规划内容对规划执行情况的影响
受规划实践的局限，许多风景名胜区的总体规划指导性、原则性的内容和规定多，强制性、具体的内容和规定少。这也是受规划期限和发展情况影响的，如规划编制的太过具体，将会影响风景区未来的发展，但是规划如果编制的太过笼统又会存在规划执行不到位情况。例如上世纪80年代以西湖、桂林为代表的城市化、商业化、人工化现象，即是规划管理执行不到位造成的。
3．资源保护与旅游发展存在矛盾
风景名胜区编制规划的目的是更好的保护和发展风景区名胜区，协调保护与开发的关系的同时，发展景区。实际上，保护和发展本来就是很难权衡的，景区要发展旅游，肯定要通过开发新景点，扩大游客容量，寻找旅游亮点来吸引游客。既然要开发，势必会对环境产生影响，不利于对景区的资源保护与管理。
三、对策分析
1．结合自然保护地优化整合契机，进一步完善自然保护地体系规划管理的法律支撑
2019年6月，中办、国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出，“到2025年，健全国家公园体制，完成自然保护地整合归并优化，完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度，提升自然生态空间承载力，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。”结合自然保护地优化整合契机，严格落实自然保护地管理相关法律法规，研究制定与国家自然保护地法律法规相配套的地方性法规和相关管理制度，探索建立自然保护地公益治理、社区治理、共同治理工作机制，进一步完善自然保护地体系规划管理的法律支撑。
2．始终坚持风景名胜区管理原则，完善规划的科学性。
风景名胜区规划是保护类规划，重视资源的严格保护，但不仅是“保”而不“发展”，而是强调在保护资源的基础上，合理安排相关配套设施建设，拒绝无序开发和破坏性建设。一是要强化规划编制，不断完善景区规划体系。风景名胜区规划的实践意义在于通过对区内各项建设的合理控制，实现对风景名胜资源的有效保护和景区发展的积极引导。针对不同规划内容和实施的需要，把规划文本条款相应分为强制性与指导性内容，应该成为在风景名胜区指导建设和保护资源的重要控制方法与手段。二是要增强规划的可操作性。风景名胜区规划是规划期内对于风景名胜区实施保护、建设、监督、管理的法定依据和纲领性文件，因此越来越重视风景名胜区规划的可操作性。三是进一步加大风景名胜区规划审查力度，为风景名胜区开展旅游活动提供科学依据。风景名胜区内具体建设项目的审批上，建议主要由省一级风景名胜区主管部门负责，同时可按照不同性质、不同类型进行分类管理，部分对资源保护影响较小的项目可授权风景名胜区管理机构批准。结合到自然资源部的成立和国家推进“多规合一”的进程，未来风景名胜区内规划、国土等相关手续建议全部授权由风景名胜区省级主管部门负责审批办理，确保风景名胜区内统一管理的实现。
3．加强风景名胜资源保护力度，推进资源科学有序利用。
3.1增加风景名胜区保护管理资金来源
一方面积极推动风景名胜资源用偿使用，根据《风景名胜区条例》要求，推动对利用风景名胜资源获得收益的经营活动征收有偿使用费，弥补经费不足；另一方面政府加大对风景名胜区管理机构和经营企业的支持力度，增加国家专项资金的投入，缓解依靠门票收入进行资源保护的风景名胜区在旅游经济所遭受冲击时，能够得到一定保障。
3.2 妥善使用风景名胜区保护管理资金
纠正部分风景名胜区委托企业收取门票的做法，依法妥善使用风景名胜区门票收入和资源有偿使用费，支持风景名胜区资源保护与管理，实施保护性基础工程和保护监测设施建设，提高保护、监测、游览、服务、安全等方面的精细化管理能力，合理控制利用范围、方式和强度，调控游客容量，以此加强风景名胜资源保护。
3.3实行生态保护补偿机制
按照国家有关政策，积极探索、逐步健全生态补偿制度，坚持谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，借鉴新安江流域生态补偿机制试点经验，科学规范补偿标准。
结束语
发展旅游其实也是持续性的对风景名胜资源保护的一种方式，但在实践中要坚持生态优先、绿色发展，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，严格保护景区资源环境，实现经济、社会、生态效益的共同提升。
参考文献：
[1]《风景名胜区条例》国务院2006年颁布实施
[2]蔡立力.我国风景名胜区规划和管理的问题与对策，城市规划，2004（10），74-80
[3]吴元超.风景名胜区规划管理面临的挑战与优化策略分析，防护工程，2019（4）
[4]《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，2019年6月
[5]国家公园体制下的风景区管理模式探讨，《美与时代（城市版）》 2019（10）