摘要：自“城乡建设用地增减挂钩”政策实施以来，农村地区土地复垦工作虽然得到了一定的推进，但从整体上来看，却仍然存在着不少的问题。基于此，本文结合用地增减挂钩政策下的城乡建设现状，对当前存在的土地复垦问题进行了分析，同时在此基础上提出了一些解决当前土地复垦问题的有效策略，希望能够为城乡用地布局优化、耕地面积提升起到一定帮助。
关键词：城乡建设用地；土地复垦；
引言：城乡建设用地增减挂钩政策简单来说就是从土地利用总体规划的角度出发，将城镇建设用地的使用与农村建设用地复垦联系起来，按照建新拆旧的策略来维持区域内建设用地与耕地面积的平衡，在建设用地利用率提升、拆旧区整理复垦、耕地面积提升等方面都能够发挥出重要作用，而从城乡建设用地增减挂钩政策的影响出发，对当前土地复垦问题及应对策略进行研究，自然也是十分具有现实意义的。
一、“城乡建设用地增减挂钩”背景下的土地复垦问题
（一）村民配合程度较低
在城乡建设用地增减挂钩政策的支持下，当前农村拆旧区土地复垦工作已经受到政府部门的高度重视，拆旧复垦项目也普遍由第三方机构专门负责，其在规划设计、低价评估等方面的专业性均能够得到保证。但由于当前很多农村居民对“城乡建设用地增减挂钩”的了解较少，拆旧复垦项目本身也比较复杂，因此在项目开展前期，往往很难得到农村居民的支持，而在得不到当地居民配合的情况下，闲置建设用地的拆旧复垦工作自然也就会陷入停滞[1]。另外，由于拆旧复垦项目的推进需要对利益受损的村民进行适当补偿，因此很多村民还存在着索要过多赔偿的现象，经常会为了获取更多赔偿而提出一些不合理诉求，这同样会对土地复垦工作的推进造成阻碍。
（二）复垦土地新增不足
城乡建设用地增减挂钩政策下的土地复垦项目十分复杂，必须要依据当地实际情况来编制全面、明确、详细的土地复垦实施方案，并按照实施方案来开展各阶段的土地复垦工作，才能够保证项目的顺利、有效完成。然而从目前来看，由于农村地区的建设用地分布较为零散，很多拆旧区都是为满足各批次土地复垦醒目要求而强行拼凑而成，实际上是否多个拆旧区所组成，因此在土地复垦实施方案的编制阶段，经常会出现设计上的误差，进而使新增耕地无法达到土地复垦指标要求。
（三）耕地质量难以保证
城乡建设用地增减挂钩政策不仅在建新地块面积与拆旧地块面积的平衡上提出了明确要求，同时还要求拆旧区复垦项目应保证复垦耕地质量，以实现耕地数量与质量上的“双平衡”。然而从目前来看，由于城市建设用地需求较大，单纯依靠农村拆旧区的复垦往往很难达到耕地复垦指标，因此部分土地复垦项目负责人常常会采取重复开发的策略，将一些已经无法复垦为耕地的土地纳入到计划复垦的农村建设用地中来，希望通过这种方式来提升土地复垦指标，扩大城市建新用地面积。这样一来，由于待复垦后的农村建设用地无法达到耕地复垦要求，因此复垦后的耕地质量往往会比较差，不仅会造成土地资源浪费，同时在复垦过程中还会消耗大量人力、物力，使农村居民的权益受到严重损害[2]。
（四）复垦指标落实不到位
在实行城乡建设用地增减挂钩政策的背景下，各地方政府虽然对土地复垦工作比较重视，但由于土地复垦项目实施周期相对较长，且需要乡镇政府、村委会以及各职能部门的配合，因此在缺乏高效组织协调机制的情况下，经常会出现项目推进缓慢、复垦指标迟迟无法达成的情况。另外，在土地复垦项目的实施过程中，还可能会出现政策变更的情况，如果项目预定的待复垦拆旧区出现了变化，那么各项复垦工作就都要重新展开，复垦指标的落实自然也就很难及时落实。
二、“城乡建设用地增减挂钩”背景下土地复垦问题的有效对策
（一）重视宣传教育工作
针对当前农村拆旧区土地复垦所存在的村民配合度问题，项目负责方还需从宣传教育工作入手，积极与拆旧区周边的农村居民展开沟通，使其能够充分认识到拆旧区土地复垦的重要性，并愿意在获得应有赔偿的基础上，积极配合土地复垦工作。例如在宣传方面，应主动与村委会、乡镇政府进行沟通，对城乡建设用地增减挂钩政策与相关复垦条件、补偿标准进行深入解读，之后再由乡镇政府、村委会出面，对拆旧区复垦赔偿等方面政策内容展开大力宣传，使农民能够在政府公信力的影响下对拆旧区土地复垦工作形成认同。而在思想教育方面，则可以采取快速立项措施，可以先将有意向及所在红线内的地块先编入立项范围，以村经济社的名义完成立项，而对于拒绝拆旧得村民，则可以在立项后与其进行深入沟通，在尊重其相关意见的前提下，对土地复垦规划做出相应的调整，对于存在“满天要价”行为的农村居民，还要对其进行针对性的思想教育，使其能够加深思想认知，充分认识到自身行为的错误性，配合拆旧区土地复垦工作[3]。
（二）科学编制复垦方案
从整体上来看，当前农村拆旧区土地复垦之所以会出现耕地新增不足的情况，主要还是由于土地复垦方案编制与前期规划设计存在较多误差，与农村拆旧区的实际情况相脱离。对此土地复垦项目负责方还需从土地复垦方案的编制工作入手，在项目区域内积极开展现场勘查、测量签界、核验坐标等工作，将各拆旧区的面积、位置等重要信息确定下来，之后再对纳入实施方案的拆旧区建设用地进行筛选，遵照“先近后远”的原则完成分区规划，以保证实施方案规划设计能够与拆旧区实际情况相符[4]。另外，由于土地复垦实施方案的内容较为复杂，因此在编制实施方案的过程中，还需对拆旧区建设用地规模进行准确评估，对各个待复垦拆旧区的规模及可新增耕地面积进行反复核查，以免减少土地复垦实施方案中的设计误差。
（三）完善执法监督体系
对于土地复垦项目的耕地质量问题，一方面需要由项目负责方需要根据项目区所在地得耕地质量情况来建立科学的耕地质量评价体系，对拆旧区复垦后的耕地进行全面质量评估，如发现复垦土地质量不符合相关验收标准的情况，则需要立即对相关责任人进行责任追究与惩罚，使土地复垦工作执行人员的实际工作行为得到有效约束。而在另一方面，则需要由国土资源部门对土地复垦的相关政策与技术规程加以完善，为执法机构的土地复垦执法监督工作提供明确指导，而执法机构则需要主动引进掌握土地复垦相关专业知识的技术性人才，为复垦土地质量评估提供技术支持，同时严格按照相关技术规程、政策与质量评估指标体系来开展复垦土地质量监督工作，确立相关奖惩激励办法，这样既可以使执法监督体系得以完善，同时也能够为土地复垦质量的控制提供重要支持。
（四）加强复垦验收工作
在拆旧区土地复垦项目的推进过程中，项目负责方还需加强复垦验收工作，在土地复垦完成后，通过项目信息上图入库、工程复核、项目审计等工作来对土地复垦项目的指标达成情况进行评估，并给出明确的验收结论。如发现项目复垦指标未能及时完成，除了要追究相关责任人的责任，还要协调各职能部门及乡镇政府、村委会参与土地复垦工作，以提高土地复垦工作效率。
结束语：总而言之，在城乡建设用地增减挂钩政策的影响下，当前农村拆旧区的土地复垦工作已经体现出了不少的问题，而要想使这些问题得到有效解决，则还需执法监督体系、实施方案编制、复垦验收等方面入手，采取针对性的土地复垦工作措施。
参考文献：
[1]赵烨宇.城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦方案——以武乡县2018年洪水镇等8个乡（镇）项目区为例[J].华北自然资源，2019(02)：115-117.
[2]刘志刚.浅谈城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦存在的问题与对策[J].经纬天地，2018(06)：90-92.
[3]张帅.阜阳市城乡建设用地增减挂钩存在的问题与对策[J].农村经济与科技，2018，29(01)：252-253.
[4]胡越，张安录.土地发展空间置换中土地增值收益均衡分配——以鄂州市城乡建设用地增减挂钩为例[J].华中师范大学学报(自然科学版)，2016，50(04)：599-605.