王志炜
身份证件号：37108219860904**** 山东省 250014
摘要：在构建国土空间规划体系的大背景下，结合我国耕地数量质量现状、耕地减少原因及国家新战略等因素，可将我国耕地保护空间划分为核心主体空间、外部竞争空间和新型战略空间三类。其中，核心主体空间是我国长期实施耕地保护政策以来形成的核心保护区域，它决定了我国耕地保护空间的基本数量和定位；外部竞争空间是我国在实施耕地保护政策中与各类外部影响因素存在相互空间竞争而可能缩减的空间部分，它反映了我国耕地保护长期面临的挑战；新型战略空间则是在新时期耕地保护背景下，为配合国家新型战略的落实而与之进行相互协调的空间部分，它体现了我国耕地保护空间在面临新形势下所需调整或拓展的方向。上述三类空间的变化互动与叠加整合，构成了我国不同时期、不断演化的耕地保护空间。
关键词：国土空间视角；差别化；耕地保护政策；选择
1耕地保护的三类空间
1.1核心主体空间
我国人多地少的基本国情以及社会经济持续稳定发展、用地需求依然强劲的现实背景，决定了我们必须严格落实耕地保护制度，守住一定规模、较高品质的耕地资源，守牢耕地保护底线。在长期实施耕地保护以及耕作实践中，我国已逐步圈定形成了一批量大质优、生态品质好、连片性高、稳定性强的耕地资源，构成了我国耕地保护的核心主体空间，这是保障我国粮食安全和维护社会稳定的基础性空间。根据耕地保护内涵的差异，可将核心主体空间细分为不同的保护区，具体包括数量稳定区、质量提升区以及可持续力提升区等。
1.2外部竞争空间
长期以来，我国耕地保护的压力主要来源于建设占用、生态退耕、农业结构调整以及自然灾害损毁四方面因素，而在城镇化与工业化持续推进、生态文明建设日益加强、农业生产结构调整加快以及自然灾害损毁依然客观存在的多重背景下，上述因素仍将深刻影响到我国耕地保护战略的制定，并构成了与新时期耕地保护相冲突的外部竞争空间。外部竞争空间的存在实质上反映了不同时期内外部各种因素对耕地资源保护的空间竞争压力，是构成我国耕地资源保护空间不断被压缩、被侵占的主要部分，也是土地制度体系应当发挥作用以协调各方空间利益诉求的关键区域。从外部影响因素的构成来看，外部竞争空间可以区分为建设占用区、生态退耕区、农业结构调整区以及灾毁区等。
1.3新型战略空间
在当前国内外环境存在较大不确定的情况下，我国提出了一系列新型发展战略，耕地资源保护的空间设定也随之做出调整。如：我国农村地区的发展将重点转向乡村振兴战略以及扶贫攻坚重大项目的实施，这将对耕地资源保护的空间范围构成新的竞争压力；“一带一路”倡议的推进以及国际贸易规则与争端的复杂化，也为我国耕地资源保护带来了新机遇和新挑战。上述国内外新战略的提出与新形势的出现，构成了耕地保护中的新型战略空间，该空间的提出旨在协调应对耕地保护与上述新战略、新形势之间的空间关系。具体来说，耕地资源保护的新型战略空间可分为扶贫攻坚重点区、乡村振兴核心区、“一带一路”沿线区域以及国际贸易调整区等。
2构建耕地保护空间治理体系的总体思路
2.1面向核心主体空间的政策工具选择
首先是数量稳定区政策工具的选择。在数量稳定区，可以选择以控制型为主、激励型为辅的政策工具：（1）土地空间规划与控制。严格执行国土空间规划控制制度，在土地空间规划的基础上合理确定数量稳定区的范围，并依法严格执行规划实施，确保数量的稳定，从空间规划和指标控制两个方面对区域内耕地资源质量和生态质量进行研究。（2）土地使用管制。在土地空间规划调控的基础上，进一步加强土地利用调控体系建设，通过法律、行政手段，严格限制数量稳定区内耕地资源转为他用。（3）经济补偿机制。
以数量稳定区内的永久性基本农田和高标准农田为基础，建立国家财政转移支付机制、永久性基本农田保护基金和区域间土地生态保护补偿机制。通过行政管制措施，补偿耕地保护区的部分利益损失，实现保护区与非保护区之间的利益共享和成本分担。（4）领导责任制和共同责任制。将数量稳定区耕地保护责任客观考核结果纳入各级人民政府主要责任人综合考核评价的重要内容。二是质量改进领域政策工具的选择。质量改良区可以选择管理与控制的政策工具：（1）耕地占补平衡制度。要继续实行耕地占补平衡制度，加强对质量改善区耕地数量和质量的控制，遏制地方开发占用耕地的冲动。（2）高标准农田建设。大力实施高标准农田建设和土地综合整理，改善现有耕地资源场地面积和生产条件，确保形成一批土地平整、土地集中连片、设施完善的优质耕地，农电配套，土壤肥沃，生态良好，抗灾能力强，适合现代农业生产经营模式。（3）农地轮作休耕制度。因地制宜采取“耕”、“退”、“休”、“轮”、“控”综合措施。通过耕地保持、退耕还林还草、休耕、轮作、污染防治等方式，保持耕地质量，提高土壤肥力潜力，逐步转变耕地开发利用战略“使用与维护相结合，可持续利用”。
2.2面向外部竞争空间的政策工具选择
（1）土地空间规划、土地利用控制和指标控制系统。通过空间规划控制、使用控制、指标约束等具有法律效力的行政手段，限制地方政府在建设和开发过程中占用耕地资源。（2）耕地占补平衡制度。要严格落实耕地“一占一补”原则，确保补充耕地数量、质量和生态质量不降低，遏制地方政府在经济发展过程中占用耕地资源的冲动。（三）城乡建设用地增减挂钩政策。在实行耕地占补平衡制度的基础上，进一步推进城乡建设用地增减挂钩，鼓励地方政府提高土地开发利用效率，减少占用耕地资源，统筹区域社会经济发展与耕地保护的关系。（4）指数跨区域调整机制。针对贫困地区和经济发达地区，建立耕地保护指标跨区域交易，实现扶贫与耕地保护相结合的目标。
2.3新战略空间政策工具的选择
首先是扶贫重点地区政策工具的选择。重点扶贫地区可采用激励与控制政策工具：（1）指标跨区域调整机制。在贫困地区与经济发达地区配对的基础上，允许城乡建设用地增减和新增补充耕地指标跨区域交易，实现资金从经济发达地区向贫困地区的准确流动，同时，加强贫困地区耕地保护任务。（2）地方财政转移支付机制。通过地方财政转移支付的形式，调整贫困地区耕地保护经济补偿，可以弥补贫困地区耕地保护失去的发展机会成本，也可以实现贫困地区资金的积累。（3）耕地保护补偿和惠农补贴机制。建立耕地保护专项补偿基金，对贫困地区农民和集体进行定向补助。同时，实行相应的惠农扶持补贴，取消各类农业税，对农业生产实行财政直接补贴。二是乡村振兴政策工具的选择。乡村振兴的核心区可以选择控制型和激励型的政策工具：（1）实施土地空间规划或村庄规划。通过公众参与的形式，优化村级土地空间布局，协调农村生活用地、生产用地和生态用地（含耕地）的空间关系。（2）节约集约用地政策。在推进乡村振兴、培育乡村产业的过程中，要继续坚持节约集约利用土地的方针，提高土地利用效率，尽可能减少耕地保护空间的挤出，协调好耕地保护与农村产业发展的关系挖掘现有集体建设用地，有效利用新增集体建设用地，促进农村发展。
结论
综上所述，新时期经济发展下要想守住耕地保护红线，落实节约集约用地机制，人们需要全面摸清我国国土面积，建立国土空间规划体系，落实各项用途管制制度，采取耕地保护措施，同时坚守节约集约用地原则，加强监管力度，结合时代发展背景，推动耕地保护的可持续发展，全面提高耕地规划与利用水平。
参考文献
[1]赵敏勇.新型城镇化背景下对耕地保护的思考[J].山西农业科学，2019（01）.
[2]詹王镇，吴善善.新型城镇化背景下农村土地使用权资本化对策研究[J].山东农业大学学报（社会科学版），2019（02）.
王志炜（1986—），男，汉族 ，山东省土地综合整治服务中心工程师，主要从事土地整治与生态修复、国土空间规划等方面研究。