李骏
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摘要：我国宪法和物权法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。依此，在实行土地国家—集体二元化所有权的我国，土地征收是指国家基于公共利益的需要按照法定程序取得集体所有的土地，并给予合理补偿的政府行为，是政府居间协调公共利益和集体、个人权益的必要手段。
关键词：征地制度；创新与发展
一、明确公共利益需要，缩小土地征收范围
大多数国家和地区的法律都允许政府为了“公共利益”（“公共目的”或“公共用途”）征收、征用私有财产，征收土地是征用私人财产的重要内容。我国宪法亦规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实施征收并给予补偿”。然而，对于公共利益的确切含义，各国家和地区法律的解释各不相同。6一些国家和地区将公共利益严格限制在由政府组织实施的公共事业项目，如学校、道路等，这些项目直接服务于不特定的公众，具有典型的公益特征；也有一些国家对“公共利益”认定较为宽泛，将一些显著促进就业、提高税收，间接服务于“公共利益”的项目，也认定为属于“公共利益”。关于公共利益的界定，可以说是此次修法的主要焦点及难点所在。
二、规范征地程序，保障被征收人的知情权、话语权
1.公告征地信息
征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等事关被征收土地群众的切身利益，将这些信息在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内进行公告是保障被征地群众权益的重要手段。上述信息要听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。本次修法明确公告的时间不得少于30日，这是在审议阶段增加的内容，目的是充分保障农民的知情权。总之要通过公告的办法使被征地单位和农民知道自己的土地将被征收，征收后的用途及自己将得到哪些方面的补偿或安置等，取得农民对征地的支持，防止发生侵害农民利益的行为，使农民的合法权益受到保护。
2.召开听证会
召开听证会听取利害关系人的意见，是科学民主决策的重要手段，《行政许可法》和《行政处罚法》均有听证的相关规定。土地征收一般情况下都涉及重大公共利益和群众切身利益，应当进行听证。在审议过程中，有的常委委员、地方和社会公众建议进一步完善征地程序，增加对补偿方案组织听证等内容。通过后在法律中明确规定，多数被征地的农村集体经济组织成员不同意征地补偿安置方案的，应当组织听证并依据听证会情况进行修改，这也是充分保障人民群众合法权利的重要体现。
3.进行补偿登记，签订补充协议
修改后的土地管理法在补偿登记方面延续了旧法的做法，被征地人需要持不动产证书进行补偿登记。这里的使用权人，包括但不限于农村土地承包经营权人和经营权人、宅基地使用权人、建设用地使用权人和林地、草地、养殖水面等的使用权人。征地补偿登记除对土地所有权、使用权登记外，还应当对被征用土地上的地上物进行清点，并依法进行登记。包括因征地而受到破坏的其他土地上的设施也应当进行登记，以便能确定恢复或补偿的办法。
三、完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制
1.确立原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿原则
土地是农民的基本生产资料，是农民最主要、最可靠的生活保障。“生活水平不降低、长远生计有保障”最早出现在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）。这一补偿原则被写入新土地管理法，具有重要历史意义，也是对具体补偿内容的政治引领。生活水平不降低，是指被征地人的住房条件、就业机会和收入水平等不会因为征地降低，这主要通过及时支付足够的补偿金额，及时提供相应的保障住房和就业机会实现。长远生计有保障，是指提供对被征地人长久的保障机制，确保其有持续稳定的生活保障，主要措施包括提供就业培训、纳入社保体系等。
2.给予公平、合理的补偿，建立合理、规范、多元保障机制
（1）区片综合地价。土地补偿费和安置补助费由征地区片综合地价确定，这是本次修法的一大重要突破。主要目的是使征地补偿标准符合社会主义市场经济形势，达到合理利用和保护土地资源，维护农民合法权益和社会安定的目的。原法采取征地补偿年产值倍数法，具有浓厚的时代特色，在一定历史阶段，发挥了重要的作用，但是随着市场经济的不断发展，也存在一些难以避免的弊端。区片综合地价充分考虑应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。这是对征地补偿标准原则的重大调整，摆脱了年产值和倍数限制，按照均值性区片确定的补偿标准，同一区片内不同宗地的征地补偿标准相同，而且在征地没有发生时统一制订，刚性较强。
（2）村民住房补偿。农村村民住宅补偿安置问题是征地中的重要环节。本次修改增加了关于农村村民住宅补偿的条款，体现了充分保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益，是“原有生活水平不降低、长远生计有保障”补偿原则的具体体现。一是提出了“先补偿后搬迁、居住条件有改善”原则，明确了搬迁必须以补偿到位为前提，以及住宅安置的标准；二是补偿方式方面，在充分尊重农民意愿的前提下，考虑到各地实际情况不同，预留了多种补偿方式。
四、进一步完善征地制度的建议
在总结试点经验的基础上，新修改的土地管理法虽然在缩小征地范围、规范征地程序、建立多元补偿机制等方面取得了较大突破，体现了新时代我国征地制度的与时俱进，但是仍然有可进一步修改完善的地方，建议将管制性征收纳入征地范围。管制性征收实质上是国家对私人财产全部权利中的部分权利进行过度的管制或限制，从而使得私人财产权发生减损，属征收的一种类型。管制性征收在国外，一般来说可以分为三种类型：完全征收、因直接损失造成的不完全征收、因间接损失造成的不完全征收。
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