苗姗1，刘阳 2，肖兴军 3
1. 临沂市自然资源和规划局 山东 临沂 276002；
2. 沂水县农业农村局 山东 临沂 276400；
3. 沂水县自然资源和规划局 山东 临沂 276400；
摘要：文章通过对国土资源厅下发的耕地占补平衡相关文件进行分析，立足传统新增耕地方式后备资源不足、项目周期长、实施难度较大等问题，分析提出了基于第三次全国土地调查成果的可用于占补平衡的新增耕地来源。通过在沂水县进行实践研究，提出利用此类新增耕地来源的两种方式：综合性整治和直接认定。
关键词：国土调查 新增耕地 耕地占补平衡
一、三调进展情况
2007年“二调”工作正式启动，历时两年，最终形成以2009年12月31日为统一时点的调查成果。[1]按照“国家总体控制、地方细化调查”的总体思路和“三下两上”的工作流程，“二调”成果逐年更新，但由于各种原因，调查成果的真实性有所降低。同时，生态文明建设、自然资源管理体制改革和新经济、新业态的发展，对土地调查数据提出了更高要求。为适应新形势的要求，2017年10月国务院正式启动“三调”工作。
依据国务院第三次全国国土调查领导小组办公室关于第三次全国国土调查工作进展情况的通报，截至2019年9月30日，全国2873个县级调查单元的初始调查成果已全部完成并报省级开展核查。说明第三次全国国土调查取得阶段性成果。
二、关于新增耕地来源及潜力拓展的思考
1、传统新增耕地来源及存在问题
新增耕地来源主要有两种：一是来源于田坎的新增耕地，通过土地整治缩小田坎系数增加耕地面积；二是来源于其他非耕地地类的新增耕地，通过整治园地、林地、裸地、荒草地等非耕地地类增加耕地面积。
传统通过土地整治项目对田坎进行归并和客土造地将其他地类变成耕地的新增耕地方式存在着后备资源不足、投资大、土源短缺、项目周期长、实施难度较大等问题。
2、基于三调成果的新增耕地潜力分析
针对传统土地整治项目新增耕地存在的诸多问题，结合最新下发的三调成果，将残次园林地等所有其他地类提取出来。将各个零星图斑与最新卫片比对，提取图斑内已通过农民自主开发等方式变成耕地的范围，制作耕地潜力区。通过这个方式将县域范围内所有非耕地地类图斑挨个筛选从而得到的大量潜力图斑，以此作为日后立项的基础或者通过出台相应政策直接实现占补平衡。
三、潜力图斑成果的应用——以沂水为例
1、理论依据
《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）中要求：要合理确定新增耕地来源，对于历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地，经县级人民政府组织可行性评估论证、省级国土资源主管部门组织复核认定后可统筹纳入土地整治范围，新增耕地用于占补平衡[2]。
《国土资源部办公厅关于完善第二次全国土地调查中耕地增加或减少有关政策的通知》（国土资厅发〔2009〕70号）中提出：第二次全国土地调查确认耕地增加的省份，在省级国土资源行政主管部门核定新增耕地的位置和面积并确保耕地和基本农田保有量不低于《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》规定的指标前提下，对属于1999年1月1日《土地管理法》修订施行后，由单位和个人自行开垦、且未在第二次全国土地调查前纳入耕地统计范围、也未在相关图件上标示过的新增耕地，通过土地整治达到相关规定的质量，经申请确认可用于耕地占补平衡[3]。
《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）中鼓励拓展补充耕地途径：统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务[4]。
2、沂水县新增耕地后备资源潜力分析
通过沂水县第三次国土调查耕地地类与第二次土地调查耕地后备资源（园地、林地、其他荒草地、裸地、坑塘水面）数据重叠分析扣除土地整治项目实施范围，存在园林地、荒草地等耕地后备资源已经成为耕地。其中涉及园地图斑4362个，面积809.6219公顷；林地图斑17544个，面积2631.6018公顷；其他农用地图斑3886个，面积152.2817公顷；未利用地图斑10242个，面积1325.3751公顷，合计变化图斑36034个，面积4918.8805公顷（详见下表）。以上数据分析没有考虑土地利用总体规划中允许建设区和有条件建设区范围内地类变化。政策规定和理论上讲以上地类变化后新增耕地都可用于耕地占补平衡。
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3、沂水县潜力形成因素分析
（1）沂水县山地多、平原少是重要原因。沂水县总面积2434.8平方公里，耕地面积121.15万亩，地形呈现西北高东南低的特点，山地占全县总面积的72%，果园面积达37万亩。山地地形造就了沂水县潜力大的两个方面：一是耕地田坎系数大，可以通过减小田坎系数增加耕地；二是园林地面积大，耕地与园林地相互转化频率高。
（2）群众自主开发是主要原因。由于山地多，沂水县人均耕地少，仅为1.1亩/人。为追求耕地亩均收益，群众种植收益率较高的生姜、芋头、中草药等作物，亩均收益能到1万元以上，群众开荒、自主开发意向强烈。
4、三调新增耕地利用的主要原因
新增耕地主要是群众自主整理或农业结构调整产生的群众按照自己意愿实施的自愿行为，涉及千家万户。不是按照土地整治规程通过立项、实施、验收三个阶段实施的土地整治项目。现实是土地利用现状已经为耕地状态，不适合再进行土地整治项目立项。
（2）直接认定：相关主管部门通过制定相应政策，直接对相应耕地进行认定。
四、建议
参考二调出台的《国土资源部办公厅关于完善第二次全国土地调查中耕地增加或减少有关政策的通知》，针对群众自发农业结构调整或开发整理的新增耕地，有国家第三次国土调查组织部门协调耕地保护部门联合出台相关的第三次国土调查新增耕地可用于耕地占补平衡的政策，缓解各地耕地占补平衡压力，助力各地社会经济发展。
参考文献：
1、关于第三次全国土地调查的思考；徐彬冰 朱凤武 姚新春；《中国土地》；
2、《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）
3、《国土资源部办公厅关于完善第二次全国土地调查中耕地增加或减少有关政策的通知》（国土资厅发〔2009〕70号）
4、《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4 号）