贾硕
泗水泗河源文化旅游开发有限责任公司 273200
摘要：随着我国社会的不断发展，土地资源紧缺问题日益严峻，如何在有限土地资源基础上进行发展就成为国家土地规划与城市建设规划中需要充分考虑的问题。但长期以来我国土地利用总体规划与城市规划因出发点、编制方法等存在差异，所以常常出现土地规划利用中的各种矛盾冲突，这位我国土地资源的合理规划利用和可持续发展造成不利影响。基于此，本文分析了城市规划与土地利用规划协调发展的必要性以及两者不协调的主要因素，进而针对两者的协调发展提出了一些建议。
关键词:城市规划；土地利用；土地规划；国土规划
一、城市规划与土地利用总体规划概述
在我国的现代化建设中，土地的利用是必不可少的。但由于土地资源的有限性，所以在建设过程中需要对土地资源利用进行合理规划。当前我国的城市规划与土地利用总体规划都涉及到土地资源利用问题。其中土地利用总体规划是对一定区域内土地的当前与未来利用做出总体的计划和安排，而城市规划则是主要针对一定时期内城市发展中所涉及到的土地利用进行计划和部署，从而为城市各方面建设工作的开展提供管理依据。由此可见，两者同属于土地资源层面的计划于部署，所以两者之间的关系十分紧密，在进行城市规划与土地利用总体规划时需要统筹兼顾，以确保两者相互协调，以免为国家的用地控制造成困扰。
二、城市规划与土地利用规划协调发展的必要性
从我国城市规划与土地利用规划的发展过程看，两者本属两个不同的规划体系。但随着社会的不断发展，国家在土地利用规划上不断寻求两者的统一协调，这主要是基于以下几方面考虑：
首先，两者的协调统一是国土规划层面的现实要求。城市规划是根据城市一定时期内经济与社会发展目标而进行的城市土地利用的计划与部署，土地利用总体规划是从“全国一盘棋”的思路并基于“吃饭、建设、生态保护”兼顾的原则对各级土地利用进行层层规划和控制。但由于两者在实际操作时往往存在一定冲突或矛盾，所以就需要国家从更高层次即国土规划层面对两者进行协调。且随着我国社会主义建设进入新时期，这一更高层面上对两者的协调显得更为关键。因此，“两规”的协调发展是国土规划层面的现实要求。
其次，两者的协调发展是化解土地资源规划上矛盾冲突的现实要求。从城市规划与土地利用总体规划两者的谋划对象看，土地利用总体规划着眼于各项用地规划，而城市总体规划则主要针对城市建设范围内各种建设用地的规划与布局，因此两者是局部与整体的关系。由于两者着眼层面的不同，各自在进行规划时如果不统筹兼顾，就会使规划的思路与结果产生冲突。例如城市规划中不考虑土地利用总体规划的限制，就会导致城市建设对土地资源盲目利用，大量侵占耕地造成粮食资源紧缺问题；而土地利用总体规划中如果不考虑城市建设，就会对城市建设形成诸多桎梏，无法满足城市建设中土地使用的需求。由此可见，两者的协调发展是化解土地资源规划矛盾的现实要求。
最后，两者的协调发展是优化土地利用的现实要求。我国虽然国土广袤，但人口众多，所以土地资源紧缺问题仍十分严重。这就要求国家通过合理的规划来实现土地资源的合理利用，以满足自然、经济、社会发展的多方面要求，达到土地资源最大程度上的综合利用。而随着现代生态保护的重要性日益突出，更需要在城市规划与土地利用总体规划上将土地节约利用、合理开发作为核心。基于这一要求，就需要探寻两者协调发展的路径，从而确保“两规”在工作中都能够充分重视土地资源合理开发与节约利用问题。
三、当前影响城市规划与土地利用总体规划协调发展的主要因素
（一）两者的出发点与目的不统一
我国土地总体利用规划需要统筹考虑三方面问题，一是吃饭，二是建设发展，三是生态保护。而城市总体规划的出发点主要在解决城市建设发展与吃饭问题上，所以城市规划更多考虑自身发展，而不重视对生态的保护。同时，土地利用总体规划是对国土资源未来利用的计划与部署，而城市规划仅针对一定时期内城市土地资源的利用进行计划，因此其具有阶段性，考虑缺乏长远性，难以与土地利用总体规划的长远布局保持一致。
（二）两者编制的方法不统一
从两者的具体编制方法看：土地利用总体规划在编制时依据的是经过现代科技调查、核实与纠正后的土地详查资料，在统计上以实际成为城市建设用地或已办理建设用地手续的用地作为现状城市建设用地。而城市规划在编制时依据的是住建部门运用抽样调查所获得的统计资料，这些资料必然与科技手段获取的资料存在较大差异，可信度也偏低。同时，城市规划在统计建设用地时主要以已划入已有城市总体规划区的、还未建设的郊区或部分农村建设用地作为城市现状用地，这与土地利用总体规划的统计口径又存在较大出入。编制方法上的不统一最终造成了两者在发展中难以相互协调。
四、城市规划与土地利用总体规划协调发展的相关建议
（一）对两者的发展方向进行统一
虽然两者之间是整体与局部的关系，但最终都是以国家的发展为目标，所以两者需要对发展方向进行统一。首先，应结合新时期国家发展重心的转移，在城市规划与土地利用总体规划上都将耕地保护、生态保护作为重点，以加强对土地节约利用的合理规划。其次，要结合城镇化发展的需求对城市建设用地和耕地进行统筹谋划，在保证基本农田的基础上尽可能给予城市建设用地更大扩展空间。
（二）对“两规”编制的时间进行同步
为减少“两规”在编制结果上存在的差异，首先应该确保两者在编制时间上相互一致，如此能够提升两者依据资料在数据层面的一致性。对此，城市住建部门与自然资源规划部门应将“两规”编制的基期年与目标年加以规范化和制度化，确保两者在编制上能够同步进行。
（三）统一人口预测统计口径
人口数据是城市规划与土地利用规划编制时的重要参考依据。这是因为土地利用规划其最终目的是要满足人的生活与发展需求。所以，两者的协调发展需要在人口预测统计口径上进行统一。一方面，两者编制时所依据的统计口径应保持一致，建议城市规划也采用土地利用总体规划的人口预测数据统计口径，将经科技手段得到的数据作为编制时的人口数据依据，以提升数据的准确性。另一方面，要对两者统计的行政区域范围进行统一，以确保两者在人口预测数据上保持一致，进而保证两者在规划建设人均用地指标上的一致性。
（四） 深入贯彻可持续发展理念
“两规”当前发展中的矛盾冲突其本质是土地利用和城市发展理念上的分歧。土地利用总体规划立足长远，而城市规划着眼短期，这就导致城市规划往往存在一定的局限性。因此，两项规划必须在理念上保持一致，即以可持续发展理念作为我国土地规划利用总指引，无论在总体规划还是城市规划上都将土地资源永续利用作用根本要求，在规划中充分考虑到土地未来利用中与社会各方面发展产生相互影响作用以及可能对自然资源造成的破坏，以使“两规”在编制时能够想到一起，在落实时能够保持行动上的一致性，从而实现两者的协调发展。
结束语：综上所述，未来城市化的发展过程中必须结合可持续发展的思想在城市规划与土地利用总体规划上不断寻求协调统一的路径并推动两者可持续发展，以实现我国有限土地资源的永续利用，为人们创造更优质的生活环境和谋取更长久的福利。
参考文献：
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