中南林业科技大学国际学院 湖南长沙 410000
摘要：对城区老旧小区及背街小巷进行的提升改造，是提升城市形象和人居环境的民生工程。改造过程中要以人民群众获得感、幸福感和满意度作为标准，坚持便民、利民的原则，要着力解决与居民群众生活密切相关的实际问题。通过老旧小区及背街小巷升级改造，逐步提升城区的城市面貌，为广大市民提供更加舒适、方便、安全的生活环境。近期，笔者对湖南省娄底市老旧小区和背街小巷改造进行了实地调研。
关键词：老旧小区；背街小巷；改造；研究
近年来，随着城市快速发展，娄底市中心城区基础设施越来越完善。但老旧小区、背街小巷依然存在基础设施老化、缺失，配套服务不完善等问题，影响着市民生活和城市形象。自娄底市创建全国文明城市以来，娄底市以提升人居环境质量为工作重点，按照市委市政府的统一部署，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，持续开展老旧小区、背街小巷综合改造工作，取得了一定的成效。
一、加快老旧小区及背街小巷改造的重要意义
2019年《政府工作报告》指出，“城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设”。 经住房和城乡建设部初步摸查，目前全国需要改造的城镇老旧小区涉及上亿居民，这些小区建造时间长，市政配套设施老化、公共服务缺项等问题比较突出，群众改造愿望强烈。
现阶段，进行老旧社区改造和背街小巷整治有着极其重要的现实意义。一是顺应民生之需。老城区老旧小区楼院和背街小巷是在城市几十年发展过程中出现的，普遍存在功能不齐全、不完备的现象。大家热切期盼能够有一个方便舒适的生活环境。二是化解城市之痛。城市的形象既关乎民生、又关乎我们的发展。通过老旧小区的改造和背街小巷的整治，提升老旧社区和背街小巷的城市功能，可以改善城市形象，美化城市环境。三是走出提质之路。一些区域不具备旧城开发改造的条件，开发后城市基础设施承载不了。所以，不能都寄希望于老旧城区进行开发改造、建高楼大厦。
二、娄底中心城区老旧小区和背街小巷的基本情况
（一）老旧小区改造情况
据统计数据表明，娄底中心城区现有居民住宅小区591个，其中，2000年以前建成的老旧小区258个，共1612栋房屋，建筑面积432万m2，居民4.5万余户，占全区总户数的26%。改造过程各职能部门全员参与：一是明确工作职责，构建了由市房地产局牵头、市城投集团具体实施、娄星区负责群众工作、各相关单位配合的工作机制；二是明确投资规模，试点改造小区按均价2.5万元每户实施；三是明确改造内容，主要改造主体功能完善、基础实施配套、环境综合治理、党建文化塑造等四个方面；四是明确试点小区，将大科街道棉纺厂小区、乐坪街道月塘小区、花山街道神童湾小区、长青街道金属回收公司、黄泥塘朝阳小区列为第一批试点改造项目（共79栋、2865户）。
截至目前，5个试点项目已基本完成，到位中央、省棚改资金4395.7万元。2019年计划改造项目21个（共3172户），已到位中央、省棚改资金2239万元，计划11月启动6个项目。
（二）背街小巷改造情况
据娄底市重点项目建设事务中心（原市城投办）于2017年初步统计数据表明，中心城区现有背街小巷92条，共51km,需硬化路面2.5万m2、白改黑39.6万m2、新装路灯660盏。2017年，娄底市启动中心城区背街小巷改造工作：一是明确工作职责，由原市城投办牵头、娄星区作为主体单位来具体实施。二是明确资金渠道，项目建设资金的50%由娄星区自筹，其余50%由市财政安排奖励经费。三是明确改造内容，从路面提质、设施配套、风貌整治、特色打造等四个方面进行改造。四是明确试点片区，将金谷市场、民营市场、涟钢大市场3个片区列为改造试点。五是工作机制调整。2019年4月28日，娄底市政府召开现场办公会议，明确后续改造项目列入老旧小区改造范围。
试点改造工作于2018年3月正式启动，由市政部门具体实施，总投资4.5亿元（2018年7月额度调整为2亿元）。2018年底已全部完成改造任务，完成投资10469万元，实际到位资金2800万元。
三、目前老旧小区和背街小巷存在的主要问题
当前，老旧小区普遍存在老年人多、租房户多，停车位少、物业管理少的“两多两少”现象，成为房屋建筑老化、功能设施匮乏、环境脏乱差、治安和消防隐患突出，以及周边背街小巷配套设施不全、路面破损严重、坑洼积水、交通不畅等各种城市病集中爆发区域。在试点改造工作中，存在的主要问题：一是思想难统一，有的居民对改造工作期望值过高，超出改造工程造价预算和实际承受能力。二是资金缺口大，老旧小区试点改造资金缺口4053.9万元，背街小巷试点改造资金缺口近7700万元，后续乏力。三是拆违难度大，老旧小区长期缺乏管理，违章建筑林立，部分违章建筑作为门店用于经营或出租，拆除阻力大。街道办事处负责拆违,但经费得不到保障。四是管线改造难，相关管线单位进度不平衡。
四、有效推进老旧小区及背街小巷改造的对策和建议
习近平总书记指出，要加快老旧小区改造，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。
对于我市中心城区而言，由于城市基础设施欠账较多、城市品质与建设富饶美丽健康祥和新娄底的要求还不相匹配、背街小巷大多集中在老旧小区周边等因素，全力推动老旧小区及周边背街小巷改造就显得尤其重要与紧迫。当前，国家出台了棚户区改造和老旧小区改造一系列鼓励政策，这些政策的含金量很高，实施期限也很明确，我们要善于抓住这些稍纵即逝的政策机遇，统一思想、下大决心、鼓足力气把老旧小区及周边背街小巷改造工作抓紧抓好抓实，使娄底城市面貌有一个质的飞跃，真正把群众期盼解决的问题做出成效，不断改善居民生活环境，提升居民幸福感。
（一）加强领导，提升工作合力
老旧小区产权涉及省、市、区以及机关企事业单位等众多建设主体，改造工作涉及众多职能部门和管线单位，协调事务多，工作难度大。建议将老旧小区及周边背街小巷改造列为市委、市政府重要工作，成立坚强有力的领导班子，由市长任组长，分管城建的副市长任副组长，各相关单位主要负责人为成员；建立联席会议制度，构建以房产牵头、各部门（单位）协调配合的工作机制，按照“职责清单化、工作规范化、流程标准化、推进一体化”的“四化要求”，明晰部门职责，加强统筹部署，实施全程监督，定期研究解决具体事务，真正把好事办好、实事办实。
（二）科学规划，明确改造标准
改造工作是一项系统工程。要准确摸排实际情况，区分轻重缓急，统筹安排符合条件的老旧小区及周边背街小巷的改造时序，合理确定年度改造任务，优先安排各类基础设施缺失或失养失修严重，特别是水、电、气、路等必要基础设施亟需更新的老旧小区实施改造，做到统筹兼顾，高起点规划，高质量实施。既要考虑到解决群众关心的实际问题，也要与完善城市整体功能及长远发展相吻合；既要考虑到地上设施的整治修缮，也要考虑到地下隐蔽工程的配套建设。要按照15分钟生活圈的要求，配套完善城市路网、停车场及文化、教育、卫生、医疗等公共服务设施；特别是对强弱电下地、燃气管道、供水排水设施、雨污分流等，要一次性规划到位，并留足发展空间。同时，坚持问题导向，从群众日常生活密切相关的热点、难点问题入手，在试点经验的基础上，制定具体、可量化的改造内容，逐一明确改造标准，着重从“小区安全提高、公共空间优化、绿化景观更新、便民设施完善、综合管廊改造、小区软实力提升”六个方面进行系统性改造。
（三）突出重点，着力攻艰克难
一是拆违工作先行。违章建筑拆除工作必须在施工单位进场前全部完成。建议由各办事处包干负责，市控违拆违领导小组按核实的面积将补助经费足额拨付到位。二是简化审批程序。改造计划和相关审批手续，建议通过联席会议，在一定时限内办理完毕。三是狠抓工程质量。严格按照改造标准进行设计、施工和验收，高标准推进。各相关单位要做好现场监督管理，发现问题，及时处理，确保工程质量、进度、安全。
（四）多元参与，广开资金渠道
多元的建设机制是一个城市持续发展的最佳状态。一是积极争取国家、省专项资金。这是改造工作主要资金来源。要按实足额申报计划，努力争取资金；充分利用好中央、省级棚改补助资金和中央老旧小区改造补助资金，禁止挪作他用。二是用好政策导向，吸引民间资本。从激励奖励、适度补贴等方面，制定多类型的优惠政策，激发民间资本参与热情，营造多元参与机制；完善效益评估及亏损补偿机制，提升改造的综合效益。这也是改造工作可持续性开展的关键所在。建议探索政府购买、新增设施有偿使用等方式；老旧小区的综合用房、公共用房可实行拆旧建新、适度调整容积率、明晰产权的方式，即不动产所有权不变，投资企业获得新增建筑面积一定年限的使用权，同时，还可以获得老旧小区及周边背街小巷改造后的广告宣传位、停车位一定年限的使用权。鼓励以企业投资、捐资冠名等方式吸引社会力量捐资或捐赠城市家具、雕塑等项目，支持改造工作。三是充分调动老旧小区居民积极性。按照“谁受益、谁出资”原则，明确居民出资责任，居民出资部分可通过住宅专项维修资金、公共收益等渠道落实，鼓励居民个人捐资、捐物参与改造工作。所有的改造项目做到“三公开”，即公开招投标、公开项目内容、公开计划安排，方便群众对改造工程进行监督。
（五）留住乡愁，延续城市文脉
丰富的内涵是一个城市的灵魂所在。中央城镇工作会议中曾提出，让居民看得见山、望得见水，记得住乡愁。而当前老树、古井、炊烟袅袅的生活记忆正在被千篇一律的钢筋水泥所代替，乡愁已望不见踪影。我市在改造过程中应充分挖掘娄底历史文化底蕴，重点关注人对环境的情感体验，尽量采取梳理性改造手段，降低商业化开发程度，保留日常生活的丰富性与多样性，留住人们的乡愁，留住娄底的味道，延续星城文脉。
（六）综合施策，构建长效机制
俗话说：三分建、七分管。改造后的管理是巩固改造成效、提升城市品位的关键。一是改造后具备一定条件的小区要及时引入正规物业管理。要加强宣传教育，引导居民尽快由福利性生活思维方式向市场经济条件下花钱买服务的生活思维方式转变，树立自觉交纳物管费的思想意识。对老旧小区的物业管理也应实行优惠政策，调动物管企业接管老旧小区的积极性。鼓励物管企业充分利用老旧小区自身资源，通过广告发布、家政维修、停车收费、场地出租等方式，因地制宜，开展有偿性服务活动，弥补物管费用不足。二是改造后的背街小巷移交市政部门管理、路灯移交城管部门管理，确保及时修缮管养。三是强化督促考核。将老旧小区及周边背街小巷改造工作列入政府年度绩效考核内容，科学制定考核办法，加强督查和考核，建立工作情况月通报制度和书面交办制度。对落实工作不力或严重影响施工进度的责任部门，由市政府督查室进行督办。
老旧小区和背街小巷改造是一项复杂系统的民生工程,涉及地上地下、楼里楼外、千家万户、各行各业,通过广泛征求群众意见,汇集民意,从群众最期盼、最迫切的要求入手,改建配套基础设施,改造提升人居环境,改善优化居民服务,改进规范社区管理,增强居民获得感,使老旧小区和背街小巷由内而外散发出新的生机和活力。