天津港第四港埠有限公司 天津 300456
摘要：自十一届三中全会以来，我国先后进行了8次交通主管部门机构改革（涉及到港口行政管理主体的变化）、2次港口管理体制改革试点（以“政企分开”为主要特征）、2次实质性的中央港口行政管理权力下放（实施港口属地化管理）和1次立法建设（通过法律形式将港口行政管理体制固定下来）。通过对我国港口行政管理体制改革的历程进行回溯性研究，深入理解政府职能转变，提升港口行政管理水平。
关键词：沿海港口管理体制；深化改革
前言：
世界各国政府都十分重视对港口的管理和指导。我国港口管理体制几次重要改革，是不断适应我国经济社会发展各阶段的必然要求，也是我国市场经济体制不断改革的产物。
1 港口建设成效显著
1978年，我国主要港口拥有生产用泊位735个，其中沿海港口拥有生产用泊位311个，万吨级及以上深水泊位133个；内河拥有生产用泊位424个，没有万吨级以上泊位，“压船压港压货”现象极为突出，是当时在计划经济体制下制约港口发展的瓶颈问题。原交通部部长黄镇东回忆：“改革开放前，港口压船压货司空见惯，船舶在港停留少则几天、十几天，多则几个月，港口经常要组织疏港运输的‘会战’。外轮船长嘲笑我们的港口是黄金向海里扔。”
改革开放以来，为破除经济社会发展的“瓶颈”，1985年国务院针对港口建设实施了一系列具体政策，包括对进出口沿海主要港口的货物征收港口建设费，对下放给地方的港口实行以收抵支的“以港养港”政策、支持货主单位自建专用码头，鼓励港口利用外资、引进先进工程管理模式和先进的港口装卸设备以提高港口装卸效率等。这些改革措施，调动了多层次、多方面的积极性，大大加快了港口建设速度。
进入新世纪，2003年我国再次开展幅度较大的港口管理体制改革。将港口“双重领导”的管理体制改为实行属地化管理，港口的行政管理职能交地方政府，同时实行政企分开，港口企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体。在此次改革中，将中央直属和双重领导的38个港口全部下放到地方，从而极大地调动了地方政府“以港兴市”的积极性，全国掀起了新一轮港口建设和发展热潮。随着港口设施的不断完善，“压船压港压货”现象得到根本性解决。
截至2017年底，全国港口拥有生产用泊位27578个，其中沿海港口生产用泊位5830个，万吨级及以上泊位1948个；内河港口生产用泊位21748个，万吨级及以上泊位418个。港口大型化、专业化水平明显提高，通过能力和现代化水平显著提升，为经济社会的进一步发展提供了有力支撑。
2 港口行政管理体制改革
改革开放以来，我国在中央和地方“两个积极性”总体原则的指导下，实行以“权力下放”为基本特征的向地方倾斜分权的政策。1984年是我国港口管理体制改革的关键性一年，原交通部提出以“转、分、放”和“实现两个转变”为主要内容的改革设想，同年开始对我国沿海港口管理体制进行改革，在管理上实行“中央地方双重领导，以地方领导为主”的策略。从1984年在天津港试点到1988年分4批完成除秦皇岛港外的沿海14个原交通部直属港口的体制调整，此轮改革有效提高了地方的积极性，扩大企业的自主权，提高企业的生产效率和职工的生产积极性，促进港口城市及其腹地的经济发展。从中央和地方的结构来看，此次沿海港口管理体制改革是中央对地方的放权，港口由其所在城市的人民政府直接领导和管理，港务局作为地方政府的直属机构；原交通部对港口进行宏观领导和监督检查。
特别是在财务管理制度上，此次改革实行“以港养港、以收抵支、财务包干，一定几年不变”的财务管理制度，体现了中央对地方较大的放权力度。但从条块结构来看，中央对地方的放权又是有限的，如：部分下放港口的基础建设、技术改造计划和物资供应等仍由原交通部直接管理；将下放港口的港口监督等部分行政管理工作从各港港务局划出，组建海上安全监督局（对外仍保留中华人民共和国港务监督局名称），实行原交通部和所在城市双重领导，并以原交通部为主的管理体制。
进入21世纪之后，在对港口管理体制的历史和现状进行全面深入分析的基础上，国家开始全面推进港口管理体制改革，并于2001年发出《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知》，决定将由中央管理的秦皇岛港及由中央和地方政府双重领导的港口全部下放到地方管理，并实行政企分开，港口企业不再承担行政管理职能。经过几年的调整，我国现行的港口行政分级管理体制基本成形，即：原交通部作为中央政府交通主管部门，对全国港口进行统一管理；省级人民政府交通主管部门负责本行政辖区港口的行政管理；省级或港口所在城市人民政府按照“一港一政”的原则成立港口行政管理部门（既可单独设置港口管理部门，也可由交通管理部门负责）对港口实施行政管理。
3 我国港口行政管理体制改革进路分析
我国港口行政管理体制改革是依循3条相互联系、递进式的进路展开的，并最终汇聚为一体，将改革的最终成果以法律制度的形式确定下来。这一改革成果集中体现为“政企分开、职能转变、权力下放”，其中“职能转变”是改革的核心要义。
从行政主体、管理权力、运行机制和法律制度等4个维度看：我国港口行政管理体制中的行政主体在中央层面仍为原交通部，但在其司局管理层面几经变更，目前以水运局为主；管理权力在原交通部各司局间经历了由领域性集中到职能性分散再到领域性集中的过程；运行机制经历了由中央集中管理且政企合一到中央地方双重领导并以地方领导为主且政企合一，再到地方属地化管理且政企分开的过程；法律支撑则经历了从行政法规《中华人民共和国海港管理暂行条例》到国家法律《港口法》的过程。
就改革的背景和动因而言，我国港口行政管理体制改革均以国家系统性、整体性的经济和行政体制改革为背景，具有鲜明的自上而下的特征，中央政府在改革中起着主导性的作用。具体来看，港口行政管理机构的改革均受国务院机构改革的影响，并在其总体方针下开展。此外，无论是港口行政管理体制改革试点还是实质性港口行政管理体制改革，均受两大改革逻辑支配，即：向地方适当分权以发挥地方政府的积极性和主动性；以市场为导向，建立社会主义市场经济体制。
总体而言，我国港口行政管理体制改革依循的3条改革进路中，港口行政管理机构改革相对于港口行政管理体制改革试点和港口行政管理体制改革而言有着一定的独立性，而港口行政管理体制改革试点与港口行政管理体制改革之间则保持着高度的紧密性。
此外，我国港口行政管理体制的改革还突出体现了改革开放后我国行政领域改革的渐进性，即试点先行、以点带面、全面推进，不同时期有着不同的侧重点和力度，在整体改革进路中保持着内在改革逻辑的一致性和外在改革成果的累积性。港口行政管理体制改革试点与实质性港口行政管理体制改革之间的交替进行很好地体现了这一点。《港口法》更是将前期改革成果予以法律化、制度化和规范化，这对促进我国港口治理体系和港口治理能力的现代化有着积极的推动作用。
4 结束语
港口行政管理体制改革是我国港口事业在过去几十年间取得迅猛发展的重要提前，为港口发展提供了极为必要的制度支持。通过一系列的改革，探索出市场经济条件下港口行政管理部门如何正确定位职能，建立和完善办事高效、运转协调、行为规范及注重行业管理的港口行政管理体系。
参考文献：
[1]陈相宇．广西沿海港口管理体制研究［D］．大连：大连海事大学，2013．
[2]徐杏，郝军．我国沿海港口管理体制深化改革的思考［J］．中国港口，2014（2）：1-3．