庞宇 张伟冰
广西壮族自治区国土资源规划院 广西南宁 530000
摘要：本文通过自然资源本底、国土空间布局和结构、国土空间开发约束、国土空间利用效率、区域发展、城镇化发展等方面对广西国土空间利用存在问题进行剖析，进而提出国土空间高品质利用存在的本质问题。
关键词：国土空间高品质高质量
党的十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。在经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的背景下，我国发展理念发生了变化，从追求经济快速发展、追求人口用地规模转向高品质生活与高质量发展。国土空间是经济社会发展的支撑要素，因此，新时代，主动适应新发展理念，以高品质规划引领高质量发展，通过优化国土空间布局，提升国土空间的功能和品质，优化国土空间开发保护模式，让广西国土空间更高质量、更高效地发展，是关系到广西实现高质量发展、高品质生活，建设壮美广西、共圆复兴梦想的重要命题
一、现行国土空间利用存在问题
（一）自然资源本底不优
根据资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，广西约70%的国土由山地、丘陵和石山组成，可开发利用特别是适宜工业化城镇化开发的土地资源不多，适宜人类活动的空间不多。广西适宜建设的土地面积5.88万平方公里，占广西国土面积的24.75%；最适宜开发建设土地面积1.60万平方公里，占广西国土面积的6.73%。扣除已开发建设的城镇、工矿、交通、农村居民点等占地面积，扣除必须保护的土地面积，今后可供建设的土地资源4.62万平方公里，占国土面积的19.47%。虽然可开发建设用地尚具潜力，但受长期以来人类发展对城镇、村庄建设布局的选址，现状城乡建设布局与耕地分布高度重叠，扣除赖以生存的基本农田外，可用于工业化城镇化建设的土地资源十分有限。同时，近几年实施的未利用地开发等土地整治工程，大部分投资低、见效快、生态效益好，易开发的土地后备资源已开发利用，可开发土地日趋减少。
（二）国土空间布局失衡
2018年底，广西建设用地占土地总面积达5.33%，开发强度处于全国第21位。建设用地内部结构和布局也不尽合理，主要体现在几个方面：一是交通运输用地偏少，广西人均交通运输用地24.32平方米，低于全国平均水平2平方米。区域之间不均衡，部分地区交通运输用地占建设用地总面积的比例偏低，部分地区对外交通和主干道网络尚未完善，交通网络密度偏低，对工业化城镇化发展的承载能力和功能水平不高，交通基础设施建设仍需进一步加快完善。二是城乡建设用地内部结构不合理，农村居民点用地占城乡建设用地面积的比例高达62%；城镇用地仅占城乡建设用地的32.11%，与广西城镇化率（49.21%）不相协调。三是用地布局较为分散凌乱，人均农村居民点用地为227平方米，远高于国家标准150平方米的水平，部分地区农村空闲地、闲置宅基地较多，土地粗放浪费现象仍然较为普遍，农村居民点节约集约利用程度较低。
（三）国土空间结构不合理
城镇水、电、路、气、住宅、通信、公交、环保等基础设施大幅改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，综合承载力和人居环境显著提升。但城镇规划建设和管理水平不高、缺乏特色，一些城市空间开发无序，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，重地上、轻地下等问题比较突出。城镇用地结构不尽合理，部分市城市交通用地比例偏低，人均交通运输用地偏少，城市公园绿地等生态用地普遍偏少，生态用地不足，城市生态绿肺功能较弱。一些中心城市交通拥堵、住房紧张、环境污染、就业压力增大、生态空间不足等“城市病”开始显现；中小城市和小城镇集聚产业和人口不足，功能比较欠缺。
（四）国土空间开发强约束
未来广西国土空间开发力度持续加大，建设占用耕地进一步增加，建设占用水田也较多，在“占优补优”的倒逼机制下，新增建设占用水田比例将有所减少。而广西耕地后备资源不足，梧州、玉林、贵港等市可供开垦的未利用土地接近枯竭，一些地区耕地后备资源量虽有余，但生态脆弱，开垦成本高，适宜开发的耕地后备资源已基本开发完毕。未来广西仅仅依靠占补平衡库中的水田指标根本无法补充新增建设占用的水田，还需继续加快实施耕地“提质改造”工程，提高耕地质量，增加水田数量，从而实现真正的“占优补优、占水田补水田”。
（五）国土空间利用效率低
2018年广西批而未供土地面积高达4.52万公顷（是广西4年的用地量），闲置土地面积0.55万公顷，城镇低效用地1.07万公顷，盘活存量用地的举措有待加强。从国家今后对建设用地的调控方向来看，今后将严控新增建设用地，逐年减少建设用地增量，转向盘活存量与做优增量并存。面临这样的严峻形势，必须要把握适应常态下国土空间供需形势的新变化，统筹优化土地和资源的供应结构，努力探索新机制，严格执行土地政策、严控土地开发强度，提高土地利用率，通过全面推进节约集约用地，促进节地水平和产出效益“双提升”，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变。
（六）区域发展不平衡不充分
近年来，广西城镇体系逐步完善，城市数量不断增加并形成一定规模，南宁成为城区人口超300万的Ⅰ型大城市，柳州成为城区人口超100万的Ⅱ型大城市。但各类城镇发展不够协调，主要体现在：一是大城市在城市总数中所占比例偏低，中小城市所占比重较大，14个设区城市中有5个建成区人口少于30万；二是中小城市和小城镇发展滞后，平均每个县城建成区人口9万，每个建制镇0.8万，就近就地城镇化水平偏低。可见，广西区域发展不平衡不充分。
（七）城镇化发展质量不高
广西城镇化发展速度较快，但是城镇化质量不高，问题主要体现在以下方面：一是城市规划不合理，城市功能单一，基础设施落后，产业结构不合理。二是城市功能建设滞后。当前许多城市把工作重点放在城市形态建设上，比较重视借国际前卫的低碳、智慧等概念提高城市品位，但满足城市居民基本生活需求的功能却比较欠缺。三是土地城镇化快于人口城镇化。城市规模越扩越大，占地面积越来越多，而建成区人口密度偏低，农业转移人口市民化进程滞后。四是城市开发建设过程中占用耕地面积较多，与耕地保护矛盾冲突较大。
二、国土空间利用品质不高
（一）不够宜居
工业化时代大尺度功能分区，造成城市组织结构割裂，城市活力丧失和特色趋同，引发一系列城市病。在城镇地区，高楼大厦被认为是现代化的象征，持续的高强度开发，形成高容积率、高建筑密度、高人口密度的“三高”状态，随之而来的是交通拥堵、停车难、开敞空间不足等一系列问题，无法实现高质量发展、高品质生活；公共服务配套短缺问题凸显，过于重视建设大场馆等高等级公共服务设施，忽视便民基本公共服务。在乡村地区，近年来也出现了风貌与城市雷同的现象，千村一面。
（二）不够宜业
一是第一产业劳动生产率偏低，农户在户均不足9亩的耕地上劳作，每个农业劳动力只能养活5人，远落后于发达国家人均养活30~100人的水平。二是第二产业职住平衡和品质问题突出，近年来新开发的各类产业园区不少都远离老城，居住和服务配套不足，职住分离，通勤成本高。三是农民工的居住和服务配套明显短缺，城市内部仍存在不少计划经济时代的单位大院和低效用地，产居混杂，品质较低。四是第三产业空间供给不足，高额的租金、高昂的物流成本推动了服务业成本的不断上涨，在低成本新兴网络业态夹击下，相当程度造成了城市多元化商业活力丧失。
（三）不够宜游
城市及周边休闲空间多样性、服务配套等方面存在短板，传统观光业态单一，难以满足消费需求，道路供给、停车、住宿、商业服务不足。城市内部开敞空间不足，特别是面向日常居民活动的社区公园、街头绿地、运动场地少，降低了城市的吸引力和宜居性。
（四）不够宜学
教育资源配置不均衡，大城市优于中小城市，城镇优于乡村，大城市高水平教育资源仍然有限且过度集中，在空间上造成了“长距离通学”，加剧了城市交通拥堵，不少家庭“就近蜗居”，形成价格畸高的“学区房”，生活品质低下。
（五）不够宜养
广西已经进入老龄化社会，但现有空间安排难以满足不断增长的老年人口需求。城乡养老设施规模普遍缺口大，“城市一床难求”“农村靠儿养老”，社区保健、日间照料、医养结合等新业态尚处于起步阶段。近年来兴起的社会养老有效供给不够。此外，与发达国家和发达地区相比，广西针对老年人精神和物质需要的配套设施空间仍有较大差距，老年大学、老年公共活动场地和残障服务设施存在较大缺口。
三、结语
我国经济从高速发展到经济高质量发展转变，从工业文明到生态文明转变，从物质空间到高品质空间转变，是国家治理体系的新要求，是国家的治理理念的新转变。通过构建高品质国土空间，是新时代国土空间规划的重大使命。
作者简介：庞宇（1981-），男，汉族，广西北流市人，在职研究生，高级工程师，主要从事国土资源调查评价、国土空间规划编制等方向的工作。