古维迎
深圳市坪山规划和自然资源研究中心 广东深圳 518000
摘要：本规划提出了以资源承载力校核规划目标的技术方法，建立了以政府投资推动为核心的规划实施模式，探索了开展政企合作（PPP）的实施路径，是在存量时代，区级政府主动整合内外资源，加速导入各方资金，推动规划高效实施的创新实践。
关键词：投融资 规划方法 目标校核 规划实施
坪山新区于2009年6月挂牌成立，至2014年，已初步形成以《坪山新区综合发展规划（2010-2020年）》（以下简称“《综合规划》”）为统领的规划体系，全区工作重点从规划编制转向规划实施。然而，坪山也面临着上级政府投资意愿不足，自身财政投资能力薄弱，资源缺乏整合等困境，严重制约了坪山的城市发展步伐。在此背景下，坪山开展了《坪山新区综合发展投融资规划（2014-2020年）》的创新实践。
1.规划目标与原则
规划的主要目标是架起全区经济社会发展目标与城市建设项目的桥梁，打通各项城市资源与建设项目的融资渠道，重点是解决区级政府事权项目的资金问题。规划坚持以实施《综合规划》所确定的目标为导向；依托国家、地方投融资政策规范和深圳市对坪山的发展定位与政策支持；立足于全区资源充分整合利用和区级财政资金可持续；统筹安排全口径固定资产投资，对接实施主体，落实具体项目。
2.规划思路
将《综合规划》确定的经济、社会、生态等各项指标分解到各年度的全社会固定资产投资需求，具体化到上级政府事权项目、区级政府事权项目、社会事权投资项目。综合评估、检验上级政府投资意愿、区级政府投融资能力及社会事权投资的空间承载力，校核、调整规划目标及投资项目。针对调整后的投资项目，针对不同主体的投融资特征与要求，提出增强全区投资能力的投融资策略。坚持多元平衡、资金链可持续的原则，设计区级政府事权的投融资方案。
区级政府投融资规划技术路线
3.规划主要结论
3.1务实调整规划目标及各年度投资需求
根据《综合规划》原定规划目标，2020年全区GDP实现 1700亿元，规划期累计完成固定资产投资约3400亿元，远远超出了新区的投融资承载力，资金缺口超过1000亿元，其中，市区两级政府事权项目资金缺口超过300亿元。规划合理调整了规划目标及各年度投资需求，2020年全区GDP目标调整为1000亿元，规划期累计完成固定资产投资调整为2345亿元。其中，区级政府事权投资项目约360亿元，主要是土地整备、交通市政、公共服务类建设项目。市级政府事权投资项目约330亿元，包括战略性道路交通、大型公共服务、生态环境等建设项目。社会事权投资需求1658亿元，需新增工业厂房建筑面积1300多万平方米，新增房地产建筑面积770万平方米。
3.2认识城市资源的投融资承载局限
首先，社会事权投资的承载空间严重不足，可供应的新增工业和商住用地仅约140公顷和80公顷，用地缺口分别达250公顷、130公顷。
其次，市级以上政府投资难以坪山发展诉求，即使坪山能略微增强在全市各区投资格局中的地位，获得市级及以上政府投资约230亿元，资金缺口仍近100亿元。第三，区级政府财政投资能力不足，综合税收、国土基金、整备资金、债务情况等，区级财政投资能力约300亿，缺口达60亿元。且区政府有垫付部分投资以争取市级事权重大项目先行实施的迫切需求，资金缺口远大于此数。第四，区属经营性国有企业资产规模偏小，未系统整合，融资平台职能已不符合国家政策导向，投资、融资能力有限。
3.3构建基于不同主体的投融资策略
对于上级政府，策略是以“功能提定位，以项目争投资”。一是依托生物产业基地、新能源汽车产业基地、高铁商务区等重大功能平台，提升坪山在全市的投资地位；二是争取地铁14、16号线、中运量轨道、坪盐通道、南坪三期、外环高速等战略性项目尽快落地实施。
对于区本级政府，策略是以增量带存量，以土地保投资。一是加快土地整理和规划优化工作，统筹安排增量用地供应，保障国土基金供给；二是灵活运用土地整备、城市更新、收地留地等多种模式，推动存量用地二次开发，增强国土基金的可持续承载力。
对于社会主体，则是要创新政企合作模式，拓宽社会资金进入渠道。一是将区属融资平台转型为政企合作平台，整合运用现有城市更新、土地整备、棚户区改造等二次开发政策，明确合作模式、盈利模式、政策支持、具体项目，联合社会主体，试点片区综合开发。二是放开部分市政基础、公共服务设施的投资经营职能，灵活运用价格补贴、财政贴息、购买服务等政策，明确政府和企业双方权利义务，完善项目融资实施机制，开展单体项目融资。
3.4设计多元平衡的区级政府事权投融资方案
坚持多元平衡、资金链可持续的原则，根据财政一般预算、国土基金、土地整备资金、市级财政补贴、片区综合开发、BT（代建回购）、其余项目融资等资金渠道的不同要求，匹配具体区级政府事权项目，并分为公共配套、土地整备、道路交通、生态环境及其它项目五类，设计分年度区级政府事权投融资方案，计划引入社会投资共计137亿元，提升投资能力至365亿元。
4.规划的重要意义
本规划以独特的城市运营思维，提出了以资源承载力校核规划目标的技术方法，探索了政府以投融资方法推动规划实施的新模式，可成为规划实施体系的重要一环。
4.1建立了以区级政府投资推动为核心的规划实施模式。
通过整合利用各项城市资源，充分发挥投融资潜力，高效实施本级政府事权项目，区级政府可以撬动上级政府投资事权的战略性项目，保障社会投资事权项目的承载空间，从而加快全社会固定资产投资，提高规划实施效率。
4.2提出了以投融资承载力校核规划目标的技术方法。
对城市的主要经济和投资指标进行统计分析，生成分年度分类型的固定资产投资需求，并通过各项规划、计划解析建设项目，从项目供给角度匹配投资需求，定量分析财税、土地、国有资产等城市资源的投融资承载力，校核规划目标。
参考文献：
[1]李伟,资亮,宫朝岩.通过投融资规划优化城镇开发流程[J].系统工程理论与实践,2007(03):50-55.
[2]程哲,蔡建明,杨振山,王守清.城镇化背景下的投融资规划框架研究[J].工程管理学报,2015,29(02):37-42.