张安琪
华中师范大学 湖北省武汉市 430079
摘要：随着气候与环境、资源与能源等问题日趋严重，北极地区也逐渐进入人们的视野。对于在北极涉及诸多利益的欧盟而言，在国际公共物品理论的视角下，其北极政策的形成与发展经历了一个曲折的过程，原因在于北极资源开发与环境保护矛盾的外部性、主权之争与共同治理造成的囚徒困境以及相关国家的搭便车行为。对于这些问题，可以采用国际公共物品管理中的共同管理方式来解决，以更好地促进与实现欧盟发展。
关键词：欧盟；北极政策；国际公共物品
一、文献回顾与问题提出
北极是世界上最重要的公共区域之一，蕴含着丰富的资源，且其地缘政治价值也十分重要。然而在历史上，北极在很长一段时间里并没有受到重视。近年来，由于气候变暖、环境污染等全球问题频发，北极在面临生态环境恶化的威胁时，也逐渐吸引了一些国际行为体的目光，显示出前景日趋明朗的前景。欧盟作为身份特殊的北极域外行为体，在该地区拥有广泛利益，因此表现出对北极事务的浓厚兴趣。
从目前的资料来看，一般涉及到北极政策的研宄主要从两个视角出发，一是全球治理及国际机制视角，研宄内容以问题领域划分，主要集中在气候变化、生态环保、北极航道、能源资源等方面，主要是为探索如何构建更有效的北极治理机制，应对并解决地区问题；二是地缘政治视角下的北极合作与冲突，研宄内容按照国别划分，以美国、俄罗斯、加拿大等单个国家的北极战略为基点，分析相关国家在北极的利益诉求、参与北极事务的方式，以及在面对北极领土、领海、航道、资源主权之争时，如何与其他国家进行协调、博弈、合作。
1989年，盖尔·奥什连科（Gail Oshrenko）和奥兰·杨（Oran Young）合著的《北极时代：激烈冲突和冰冷现实》一书，对于北极问题中冲突大于合作的现状进行了论述，并且从多个方面提出造成此局面的主要原因是各国在北极地区所形成的竞争态势所致。他们认为只有通过各国的集体协作才可以打破北极问题上长期存在的“核心一外围”（Core－Periphery）关系的思维定式。[ Osherenko Gail and Young Oran, “the Age of the Arctic: Hot Conflicts and Cold Realities”, Cambridge: Cambridge University Press, 2005, pp. 35-37.]此外，埃德加·多斯曼（Edgar Dosman）在《北极的主权与安全》中了冷战时期，美、苏、欧洲都将北极地区作为寻求自身利益的政治或战略舞台。与之相似的是迈克尔·拜尔斯（Michael Byers），他着重对北极主权之争进行了研究，在《谁拥有北极》中，他认为北极毫无疑问是属于全人类的。各国应该在气候变化的挑战中寻求集体治理行动，避免公地悲剧（The Tragedy of the Commons）。[ Byers Michael, “Who Owns the Arctic? Understanding Sovereignty Disputes in the North”, Vancouver: Douglas
and McIntyre Publishers, 2009, p.128.]埃莉诺·奥斯特罗姆在其《公共事务的治理之道：集体行动机制的演进》（Governing the commons:The evolution of Institutions for Collective Action）中表达了对北极问题的不同看法。他提出北极地区应该被视为一个公共财富系统，或者是至少是在某种条件下，成为维持人类社区和生态系统可持续发展的重要区域。[ Ostrom Elinor, “Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action”, Cambridge:
Cambridge University Press, 1990, pp. 20-32.]
关于欧盟北极政策的相关研究，则被嵌入到上述两类视角中。研究初期，学者主要以解读政策为主，围绕“欧盟的北极利益是什么”进行论述。[ 杜梦渊：《多层治理视角下的欧盟北极政策研究》，2019年上海社会科学院硕士学位论文。]国内学者黄栋和贺之杲分别从国际及欧盟内部两个层面，对欧盟参与北极的合法性进行了论述。[ 黄栋、贺之杲：《欧盟参与北极治理的合法性研究》，载德国研究，2017年第3期，第54-67页及134-135页。]随着研究的深入，学者的主要目光更多焦距到欧盟如何通过参与多边治理的方式融入现有北极治理机制，以维护自身利益。如何齐松在《气候变化与欧盟北极战略》中认为欧盟希望通过以全球气候政策领先者的身份介入北极事务。[ 何奇松.：《气候变化与欧盟北极战略》，载欧洲研究，2010年第6期，第59-73页及159页。]杨剑在《北极航道：欧盟的政策目标和外交实践》则认为欧盟北极战略依托“多支点型外交”，试图以扮演负责任的“公共物品提供者”的角色担当北极事务的重要合作方。[ 杨剑：《北极航道：欧盟的政策目标和外交实践》，载太平洋学报，2013年第3期，第41-50页。]相比国外学者，国内学者更关注欧盟北极政策的实践性，并与中国参与北极事务进行对比分析。
虽然国内外对欧盟北极政策的研究文献非常丰富，但运用公共物品理论对欧盟的北极政策进行的分析并不多，这也是本文的切入视角。
二、国际公共物品理论
国际公共物品的概念起源于经济学的公共物品理论，是由萨缪尔森（Samuelson）于l954年提出来的,他认为公共物品是“每个人对这种产品的消费,都不会减少其他人对它的消费”[ Samuelson P.A, “Pure Theory of Public Expenditures” ,Review of Economics and Statistics,1954.pp.387- 389.]。之后，萨缪尔森对公共物品下了更为精确的定义：“公共物品就是所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品；而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费”。他提出了公共物品的两个基本特征：非排他性和非竞争性。非竞争性是指，每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。非排他性是指，一旦公共物品被生产出来，它对所有人会同时造成收益或损害。公共物品的基本特征决定其无法逃避外部性问题和搭便车问题。其中，外部性问题就是一种外溢效应，它针对的是某个个体的活动对另外的个体施加了成本或者赋予了收益，表现为正外部性和负外部性两种情况。[ 丁煌、赵宁宁：《北极治理与中国参与——基于国际公共品理论的分析》，载武汉大学学报（哲学社会科学版），2014年第3期，第39-44页。]搭便车问题是公地悲剧、囚徒困境和集体行动逻辑的中心问题。奥斯特罗姆认为：“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益作贡献，而只会选择做一个搭便车者。”[ Ostrom Elinor, “Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action”, Cambridge:
Cambridge University Press, 1990, pp.18]1971年,奥尔森最早使用了“国际公共物品”一词，并从国际公共物品角度分析了如何提高国际合作的激励。[ OLSON, “Increasing the Incentives of International Cooperation” ,International Organization,1971.pp.866- 874.]1973年,金德尔伯格对国际公共物品及其分类等问题进行了研究，他认为在开放的市场经济下,也存在着国际领域上的公共物品。[ Kindleberger C, “The World in Depression 1929-1939” , London:The Penguin Press.1973.pp.56-71.]
20世纪80年代，随着世界经济进入全球化时代，全球公共物品理论应运而生。全球公共物品理论不仅摆脱了传统公共物品理论是一个“静态概念”的桎梏，其研究内容也拓展到了全球性、国际区域性、全国性、区域性和地方性五个层次。
三、欧盟北极政策的形成与发展：一种理据分析
（一）外部性：北极环境保护与资源开发的矛盾
随着全球气候变暖等问题不断增多，北极地区的生态环境受到了极大影响。美国国家雪冰数据中心的数据显示，北极地区冰层覆盖面积正在以每10年近9.6%左右的速度减少。[ 美国国家雪冰数据中心，National Ice Center Arctic Sea Ice Charts and Climatologies in Gridded Format，https://nsidc.org/data/AE_Land3/versions/2，登陆于2020年7月13日。]冰雪的快速消融一方面使得北极丰富资源的可利用性不断提高，另一方面又给保护该地区原有生态环境带来了严峻挑战。
北极地区是地球生态系统的预警器，也是气候温度的调节器。韩艳飞、孙楚鹏认为，北极海冰的持续减少很可能会加速全球变暖的进程，因为“北极海冰异常会直接影响北大西洋大的盐度变化，北极海冰消融后的海水进入周围海域，将可能影响北大西洋的海水分层和温盐环流，并且可增强波浪运动，加剧对海岸线的侵蚀。由于北大西洋温盐环流调整，大气环流将更快更有效地在全球传播，造成全球气候变化。”[ 韩艳飞、杨楚鹏：《北极的海冰变化和影响》，载科技风，2020年第19期，第126页。]由此可见，北极地区生态环境的改变所带来的“溢出”效应是全球性的，具有很强的负外部性。
但是，北极地区生态环境的变化并非只有弊端。在北极脆弱的生态系统和自然环境面临巨大威胁的同时，北极资源商业化开发及航道利用的经济机会则大幅提升。首先，北极地区蕴藏着丰富的石油、天然气、矿物和渔业资源。人类目前尚未探明的石油和天然气资源中大约有1/4分布在北极地区, 数量至少100亿吨；其次，海冰的融化能够促进北极航线的发展，如果北极航线实现全面开放, 则亚洲/欧洲远洋海运航程至少可以缩短40%。[ 李振福：《北极航线的中国战略分析》，载中国软科学，2009年第1期，第1-7页。]北极公共问题所带来的正外部性，对于全球经济社会的发展具有很强的推动力。
（二）囚徒困境：北极主权之争与共同治理的矛盾
北极是地球上的“未定区域”，由于其法律地位的不确定性，以及国际法在北极地区适用的模糊性，围绕北极资源分配和责任分担的大国博弈随着北极地位的日益提升而加剧。北极是冰层覆盖的海洋，因此北极国家无法形成陆地领土诉求，只能以陆地领土为基础获取北极海域的相关权限。但目前国际上没有权威的规范能彻底解决北极长期存在划界纷争。
加拿大1907年最早提出扇形原则,声称位于两条国界线 (经度线) 之间直到北极点的一切土地应属于邻接这些土地的国家，以此作为加拿大对北极地区岛屿主张领土主权的依据。1926年，苏联单方面宣称“凡位于苏联沿北冰洋海岸，北极和东经32°4′35″至西经168°49′30″之间的所有陆地和岛屿, 无论是已经发现的或将来可能发现的, 都是苏联的领土”。[ 吴慧：《“北极争夺战”的国际法分析》，载国际关系学院学报，2007年第5期，第36-42页。]1994年联合国《海洋法公约》生效后，北极及其附近海域被纳入国际海底管理局管辖，成为“全人类共同财富”，而北极国家作为《海洋法公约》缔约国，依法获得内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架（以及经过严格论证并被大陆架划界委员会审核确认的外大陆架），并拥有公约规定的相关主权、主权权力或管辖权。
2006年挪威向联合国正式提出划定北极海域外大陆架的申请，随后冰岛也在2009年跟进。同一时期丹麦提出北极海底山脉是格陵兰岛海脊的自然延伸，自认对该区域资源拥有开发权，俄罗斯则一再重申包括北极在内的半个北冰洋都是其国土所占据的西伯利亚大陆架向北的延伸。[ 史春阳：《“北极五国”争北极》，载世界知识，2010年22期，第44-45页。]此外，俄罗斯、加拿大、丹麦三国对北冰洋外大陆架归属问题上的博弈也愈演愈烈。三国均认为北冰洋底的罗蒙诺索夫海岭(Lomonosov Ridge)为其大陆架延伸，且这种延伸直接涵盖到北极点。[ 柳玉鹏：《俄申请扩大北极大陆架要求将120万平方公里划入俄》，载世界知识，2015年第16期，第8页。
]
对北极地区的争夺是一个公共问题。因为害怕作为公共物品的北极地区资源的竞争性或排他性被其他国家攫取，各沿岸国从自身利益出发，试图通过改变物品的公共属性来实现和扩大自己的利益,并由此来确保自身安全。这一囚徒困境的博弈也是北极争端的重要原因。
（三）搭便车：欧盟北极政策的曲折形成
欧盟作为特殊的北极域外行为体，对北极事务的态度经历了从不太关注到积极介入的转变过程。欧共体刚刚成立时与北极并没有直接联系，1973年丹麦（格陵兰）的加入为日后欧盟参与北极事务打开了大门。但是由于1985年格陵兰岛退出了欧共体，削弱了欧共体与北极的地缘联系，因此这一时期欧共体的目光很少焦距在北极事务上。随着1994年冰岛和挪威成为欧洲经济区（EEA）的成员，以及1995年芬兰和瑞典加入欧盟，欧盟的地理范围自然延伸至北极圈内，欧盟逐步加大了对北方乃至北极事务的投入与关注。
2007年，欧盟在海洋蓝皮书中首次提出它在北极存在利益。2008年 10月，欧洲议会通过《关于北极治理的决议》，建议欧盟委员会应准备开始进行“以最终通过一份保护北极的条约为目的的国际谈判”。[ European Parliament, “Resolution on Arctic Governance”,October 9, 2008, http ://www. europarl.europa.
eu/sides/ getDoc.do? pubRef =-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2008-0474+0+DOC+ XML+ V0//EN，登录于2020年7月15日。]2008年11月，欧盟发布首份北极政策文件《欧盟与北极地区》，正式提出有关北极的三条法律主张：北极地区非主权化、北极治理多边化和北极规范专门化。[ Commission Communication, “The European Union and the Arctic Region”, COM(2008) 763 final,20.11 2008]同年12月，欧盟正式向北极理事会（the Arctic Council）提出成为该理事会永久观察员的申请。欧盟的上述主张与北极国家“北极地区主权化、北极治理域内化和北极规范有框架”的立场和努力明显相悖，对欧盟介入北极事务和申请成为北极理事会的永久观察员产生了很大影响。2011年，北极理事会颁布了观察员的新标准，欧盟又根据新的标准提交了成为观察员的新申请。
2012年7月，欧盟发布第二份北极政策文件《发展中的欧盟北极政策：2008年以来的进展和下一步行动》。第二份政策文件在总结吸收实施第一份政策文件经验教训的基础上，形式上对政策立场进行了相当的调整，不再明确提及与北极国家主权、主权权利或管辖权有关的内容，而是强调现有的以《公约》为基础的法律框架应如何适用于北极，并且确认了北极理事会是开展北极合作的第一平台。[ Joint Communication of the Commission and HR, “Developing a European Union Policy Towards the Arctic Region: Progress Since 2008 and Next Steps”, JOIN (2012) 19 final, June 26，2012.]然而，尽管欧盟对政策表述进行了调整，它仍然被北极理事会再次被拒之门外。
欧盟三次申请观察员皆受挫，与其内部成员国对北极的政策不协调有很大关联。欧盟成员国中既有非北极国家，也有北极国家，欧盟与其北极成员国之间的北极利益不尽相同，立场时有冲突。北极八国中，丹麦、芬兰和瑞典是欧盟成员国。它们又可以分为两类：丹麦属北极核心五国之一，与欧盟整体利益冲突的可能性较大，而芬兰和瑞典并非北冰洋沿岸国家，北极利益敏感度相对较低，与欧盟整体利益协调的空间更多。相反，对于其他欧盟成员国而言，北极或许没有那么重要。作为欧盟主导国的德法两国，尽管北极资源开发能够为其提供新的原料产地，开发北冰洋航道可以为其远洋航运带来新的商机，通过影响北极环保标准的制定过程来提升自己在北极治理中的话语权等[ 肖洋：《德国北极战略及其外交实践》，载当代世界，2014年第11期，第68-71页。]一系列有利影响，也进行了一些双边、多边合作，但德法的态度与芬兰、丹麦和瑞典等国相比，始终不太热情。事实上，欧盟尝试实质参与北极事务正是始于芬兰2006年担任欧盟理事会轮值主席国期间，其后瑞典在2009年担任轮值主席国时为后2008年欧盟北极政策的调整和完善花费了不少心血。[ 刘衡：《介入域外海洋事务:欧盟海洋战略转型》，载世界经济与政治，2015年第10期，第60-82页及157-158页。]在北极争端与治理的关系中，北极国家丹麦、芬兰和瑞典，欧盟其他成员国与欧盟三者各为一个个体，他们具有各自的利益诉求，但是又具有共同的目标。每一个个体都是一个“理性人”，都有充分的自利倾向，也会选择利他，更会为了自利而利他。因此，丹麦、芬兰和瑞典三国希望尽快做出统一决策，借助欧盟的力量增强自己在北极事务上的声音；欧盟其他成员国则希望欧盟成为北极治理的行为体之一，以发展和繁荣北极事务并从中分一杯羹；欧盟也希望介入北极事务，在北极问题上发出统一声音，增强自己的国际地位和话语权。三类主体既有改善自我状态的意愿，又有共同目标的设定，因此构成了一个集团。但是，在这个集团中，虽然拥有共同的目标——成为北极理事会的观察员——但各个主体间仍旧具有充分不合作的动力，即搭便车，或者通过集体行动方案之外的选择，来迫使集体作出更有利于自己的决策。
四、共同管理：欧盟北极治理的政策走向
共同管理是管理国际公共物品、解决问题和争端的有效方法。目前，北极地区表现为多层治理、共同管理的模式，是由于欧盟内部治理经验所催生而产生的外溢效果。
对于世界上唯一一个接触三个大洲的北极地区来说，这里是一个聚集世界大国的熔炉之地，具有复杂的政治环境，没有任何一个行为体能独自在其中发挥主导作用。共同管理用于北极不仅可以契合地区治理行为体多元化的现状，而且还能生成解决现有问题的不同方案和途径，这主要体现在以下几个方面：第一，治理北极事务的机构处于分散化状态，主权国家与政府间组织、非政府组织、跨国企业、科学家团队及原住民群体皆是重要参与者，这非常符合多层治理体系下多元行为体参与治理的模式。第二，北极治理涉及国家层次，区域层次、全球层次，可推动不同层面连动反应，共同完善多层治理结构和推进治理进程。第三，所有进入北极的参与者都认同改善气候变化、加强环境保护的价值取向。第四，当前北极治理的焦点在于，构建各参与行为体能普遍遵守的制度化规范让分散的治理机制相互联系，形成有机的多层互动网络。[ 苏相中，《主权债务危机治理中的集体行动规则》，2015年北京交通大学硕士学位论文]
共同管理的优势在于，它能够提供一种不断渐变、发展的协调方式，使得治理行动可以跟随治理行为体利益的磨合而不断调整与整合。现阶段，北极治理虽然模式众多，但却不成体系，针对具体问题“分而治之”的碎片化方式消弱了综合行动的有效性，[ 孙凯、郭培清：《北极治理机制变迁及中国的参与战略研究》，载世界经济与政治论坛，2012年第2期第123页。]如果要在现有基础上完善北极治理，就需要采取一个更为开放、接纳度更高的治理模式，而共同管理可以为北极治理实践提供有益的启示。这仅不可以连接起不同的问题领域，让关系松懈且各自拥有自主权的行为体形成复合相互依赖关系，还可以构建灵活的协调机制，并根据不断变化的治理过程进行自我调整。尽管目前针对北极复杂的地缘政治问题还没有最终解决方案，但若能建立起汇聚各方诉求与预期的多层治理与共同管理框架，打通不同层面的协商及对话渠道，就能实现更加开放化、制度化、组织化的北极治理模式，最终实现地区善治，有效应对新的挑战。
作者简介：张安琪（1999-04），女，汉族，籍贯：山东省潍坊市，学历：本科，研究方向：国际关系
参考文献：
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孙凯、郭培清：《北极治理机制变迁及中国的参与战略研究》，载世界经济与政治论坛，2012年第2期第123页。