焦范武
安徽省亳州市自然资源和规划局谯城分局 236800
摘要：自然资源部印发《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（自然资发〔2020〕84号，以下简称84号文）后，房地一体农村宅基地确权登记工作进入到最后冲刺的关键时刻。为积极响应自然资源部84号文件精神，扎实开展此项工作，全国各地结合本地实际都在稳步推进，取得了积极效果，但也存在一些问题需要探讨解决。本文对此进行了认真梳理，并提出相应的对策。
关键词：宅基地 确权
一、非本集体经济组织成员继承农村宅基地使用权及房屋所有权登记问题
我国《继承法》规定公民个人合法房屋是可以继承的。《物权法》第29条规定：“因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。”《继承法》第2条规定：“继承从被继承人死亡时开始。”结合上述法条规定，在被继承人死亡时，作为继承人即已取得了宅基地上的房屋所有权。对于宅基地使用权，由于其有身份属性限制，非本集体经济组织成员不能继承取得，但因地上房屋的继承可以继续占用使用该宅基地。在规范不动产登记工作中，《国土资源部 中央农村工作领导小组办公室 财政部 农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）第六条明确规定，严格规范确认宅基地使用权主体，对于已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。
二、城镇居民回乡申请原宅基地使用权和房屋所有权登记问题
农村居民分配宅基地使用权后即修建了房屋，后来因参军、考学、外出工作等种种原因成为城镇居民，失去了本集体经济组织成员身份，现回乡申请原农村宅基地房屋一体登记。针对此种情况，笔者认为可以纳入登记。《物权法》第30条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。如果农民在取得宅基地使用权和修建房屋时具有本集体经济组织成员身份，那么在当时就取得了该房屋的所有权。不动产登记机构事后的登记行为仅仅是对已经生效房屋所有权事实的确认，而非房屋所有权产生的依据，所以不能因为有没有登记否定他们对房屋是否拥有所有权。《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号，以下简称“191号文”）明确规定，“农民进城落户后，其原合法取得的宅基地使用权应予以确权登记”。但是，登记机构在确权登记时，要严格把关权利人在取得宅基地使用权修建农村房屋时是否具有本集体经济组织成员身份。
三、宅基地户内有成年子女的可否另行以户为单位申请宅基地使用权登记问题
此类问题地方户籍管理部门与登记机构形成两种不同意见，一是户籍管理部门要求先有房才能分户，分户时要持不动产登记证书办理分户手续；另一种情况是登记机构要求申请人持户口本才能申请办理不动产登记，不动产登记要以户口本进行分户。那么如何协调解决此事呢？191号文规定“符合当地分户建房条件未分户，但未经批准另行建房分开居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经本农民集体同意并公告无异议的，可按规定补办有关用地手续后，依法予以确权登记；未分开居住的，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准的，依法按照实际使用面积予以确权登记”。根据以上规定，达到分户条件而名义上未分户的，也可以按实质上的户另行取得宅基地，履行相关手续后，纳入登记。
四、“小产权房”不应纳入确权登记范围
“小产权房”一般是指利用农村集体土地违规开发并对外公开销售的房屋，此类房屋没有合法土地审批手续，房屋销售属于非法牟利行为。此次开展的农村房地一体化确权登记，主要针对农民散居房屋和集中居住区房屋，它们的建房行为本身是合法的，是合法建筑物，可以取得不动产权证书。而“小产权房”建房行为并未遵照现行的法律程序，并未纳入政府的监管，其建房行为本身违法。因此，“小产权房”不属于此次农村房地一体确权登记范畴。另外城镇居民购买农民宅基地修建的房屋，由于不能取得不动产权属证书，很多人也称其为“小产权房”，这实质上是一种误解。“小产权房”本质上是一种违法建筑，不应纳入登记，而城镇居民购买农村宅基地建造房屋不能进行不动产登记，原因是现行法上农村宅基地使用权具有身份属性限制，宅基地使用权不能自由流转。
五、农村房屋买卖情况的登记问题
农村房屋买卖有两种类型。一种是本集体经济组织内部买卖，买受人属于本集体经济组织成员。买受人可以纳入确权登记，但要受“一户一宅”的限制，同时也要受当地规定的宅基地和房屋建筑面积标准限制。在不动产登记中，对符合条件的由乡村组出具证明材料公示后进行登记，并在登记簿和权属证书附记栏中予以注明情况。
此外，《中华人民共和国土地管理法》第62条第5款规定，“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”，出卖人出卖农村房屋后再申请宅基地的不予批准，对此登记机构要严格审慎。
另一种是买受人为非本集体经济组织成员，这类情况的买受人纳入确权登记时受条件限制。国土资源部191号文规定，非本农民集体成员因扶贫搬迁、地质灾害防治、新农村建设、移民安置等按照政府统一规划和批准使用宅基地的，在退出原宅基地并注销登记后，依法确定新建房屋占用的宅基地使用权。1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1999年《土地管理法》修订实施时止，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批准面积予以确权登记，超过批准的面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。
六、农村房屋登记必须满足不动产单元要求
《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）第8条规定，不动产以不动产单元为基本单位进行登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第5条规定，《条例》第8条规定的不动产单元，是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。一般认为凡是纳入登记的不动产单元必须满足三个要件：一是构造上需具有独立性；二是利用上具有独立性；三是能够满足登记上的技术规范。《房地产统计指标解释（试行）》对房屋定义为：“房屋一般指上有屋顶，周围有墙，能防风避雨，御寒保温，供人们在其中工作、生活、学习、娱乐和储藏物资，并具有固定基础，层高一般在2.2米以上的永久性场所。”因此，对于农村普遍存在的临时用房、层高不足2.2米的房屋等不能满足不动产基本单元要求的，不宜纳入确权登记范围。
七、坚持房地一致登记原则
农村房地一体确权登记，要坚持房地一致原则，即房屋所有权主体与土地使用权主体必须一致。《物权法》第142条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”在确定农村房屋所有权主体时，应以当时宅基地审批主体为依据，保持房地权利主体的一致。比如，当事人申请宅基地使用权时未婚，宅基地使用权证只有其一人的名字，后当事人结婚，且该结婚对象未能取得本集体组织成员资格，双方结婚后共同完成农村房屋的修建，该农村房屋可否纳入夫妻共同财产进行登记呢？对此，笔者认为，房地一体确权登记的权利主体应为宅基地使用权人，不应将其纳入夫妻共同财产登记为夫妻共有。
八、超宅基地面积标准的登记问题
国土资源部“191号文”规定，农民集体成员经过批准建房占用宅基地的，按照批准面积予以确权登记。未履行批准手续建房占用宅基地的，按以下规定处理。
1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农民集体成员建房占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，按实际使用面积予以确权登记。 1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农民集体成员建房占用的宅基地，超过当地规定面积标准的，超过面积按国家和地方有关规定处理的结果予以确权登记。1987年《土地管理法》实施后，农民集体成员建房占用的宅基地，符合规划但超过当地面积标准的，在补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。 因此，登记机构只登记该户享有的合法宅基地面积，对于超占部分，按照规定在登记簿和权属证书附记栏中予以注明即可。
九、超房屋面积和层数的登记问题
最近几年，各地对农民利用宅基地修建房屋的层数和面积出台了限制性文件，农民自建房的建筑层数一般控制在2层及以下，建筑面积一般在300平方米以下。 而当前推进的农村房地一体确权登记工作，面对广大农村3层及以上、建筑面积超过300平方米的房屋在登记中陷入了困境。此类问题应如何解决呢？1999年建设部颁发的《建筑工程施工许可管理办法》第2条第2款的规定“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证，省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院建设行政主管部门备案”。按照上述文件规定，建筑面积在300平方米以下不用办理施工许可证，是因为300平方米以下的自建房安全性不会有太大问题。对于当地认定建筑面积超过300平方米、3层及以上的房屋，可由建设、规划等相关职能部门出具意见综合判定房屋质量安全情况，登记机构登记时根据相关部门意见对超面积部分在登记簿和权属证书附记栏中予以注明。
十、对“一户一宅”的理解和登记问题
《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”此款内容可以分为两种情况，一是通常所说的“一户一宅”问题,对此不能机械的理解。如果一户拥有两处宅基地，但两处宅基地面积之和没有超过其应享有的合法宅基地面积标准，那么即便是一户两宅，这两处宅基地都应纳入登记范围。二是宅基地超面积问题，农户符合分户条件没有分户，现状使用的宅基地面积超过当地标准，但是该宅基地面积没有超过当地政府分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积进行确权登记。以上两种情况原国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（﹝1995﹞国土﹝籍﹞字第26号）条款都有明文规定。另外，《土地管理法》“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，是对农村村民宅基地初始取得的限制规定，而非宅基地使用权继受取得的限制性规定。显然，法律不应限制农民基于合法原因取得两处以上的宅基地使用权。