褚汉林
中国储备粮管理集团有限公司浙江分公司 浙江省杭州市 310013
摘要：我国粮食生产连续15年丰收，为实现粮食安全，端稳中国人自己的饭碗提供了坚实的物质基础。但在粮食流通和消费环节出现了“四多”（产量多、进口多、库存多、浪费多）和“三入”(新粮入库、洋粮入市、陈粮入口)的怪现象。本文在分析产生“四多”、“三入”怪现象原因的基础上，提出了三个方面的意见建议：彻底改革和调整我国的粮食托市收购政策；合理确定政府的储备规模、调整改革政府储备粮的管理体制和运作机制；切实稳定粮食耕地真正做到“藏粮于地”“藏粮于技”。
关键词：粮食安全 托市收购 政府储备 粮食生产
从2004以来，我国的粮食生产已经连续15年获得丰收，实现了“十五连丰”。粮食的连年丰收是我们党领导组织“三农”工作取得的伟大的历史性成就，也是我们党进一步实施“乡村振兴”战略的一个具体条件和新的历史起点。粮食生产的连年丰收为我国持续实现粮食安全战略提供了坚实的物质基础。我们可以自豪地说，中国14亿人能够牢牢地端稳自己的饭碗。对此我们有了足够的自信和足够的理由。
在粮食持续丰收和能够端稳自己饭碗的基础上，我们已经有条件进一步深化我国的粮食市场化改革。客观上来看，持续多年的粮食生产丰收，在粮食流通和消费环节确实出现了这样那样的问题，也出现了很多新的情况。这些新情况和新问题归纳起来就是出现了“四多”和“三入”的怪现象。所谓的“四多”就是指“产量多、进口多、库存多、浪费多”，形成了“四多怪圈”。 所谓的“三入”就是“新粮入库、洋粮入市、陈粮入口”的不正常现象。在粮食流通和消费领域出现的 “四多怪圈”和“三入现象”，其背后存在的一个深层次的问题就是，这么高库存的粮食却都是政府控制的政策性粮食和储备粮库存，尤其是其中的大部分是中央政府控制的政策性粮食库存。中央政府集中控制这么高数量、高比例的库存也给解决“四多”和“三入”怪现象提供了方向和目标，但要解决这些问题仍需要综合施策、多措并举。对此，提出三点思考和建议。
一、彻底改革和调整我国的粮食托市收购政策
政府的政策性粮食库存连续居高不下的原因是：执行政府连续多年的高于市场价托市的收购政策。托市收购政策是在2006年开始实施的。2006年6月月份，国家在河北、山东、河南、安徽等六个省的小麦进行最低收购价的托市收购工作。此后每年出台对主产区的小麦、稻谷、玉米等主要粮食品种的托市收购政策。期间特别是近年来，在托市收购的价格水平、收购范围和收购品种上，差不多年年都有所调整。
托市收购的作用显而易见。在稳定市场粮价、保证农民增收、调动农民种粮积极性方面发挥了积极作用。但长期的托市收购存在的问题也显而易见。
（一）扭曲了粮食市场价格。这几年来我国好多品种的粮食市场价格不是价值规律调节的结果，也不代表供求关系，而是所谓的“政策市”。国内粮食价格与国际市场的价格也相脱离。2013年下半年，国内小麦、玉米和大米这三个品种的国内价格都已高于进口粮食的国内到岸完税价，小麦高5%，玉米高6%，大米高25%。
（二）扭曲了粮食市场的供求关系。由于国家的托市高于市场价，农民生产的粮食大部分就流入国家政府的粮库。结果就是出现了目前的状况：农民不存粮、城市居民不存粮、用粮企业也不存粮，全社会消费的粮食的储存责任，基本上由国家政府一个主体来承担了。
（三）进一步改革国家的粮食托市收购政策。对国家的托市收购政策的改革和调整，包括调整托市收购的价格、品种和范围，其实年年都在进行。2013年还开展了最低收购价格和临时收储政策向“价补分离”转变，组织开展目标价格补贴试点。我们的意见是，加大对托市收购制度改革，或者说进行第二次的“粮食放开”。就是说，从当前我国的粮食生产能力和粮食供求关系出发，以市场化改革为取向再一次放开粮食收购。同时，对“第二次放开”可能出现的农民卖粮难问题，由国有粮食企业按政府确定的市场收购价，定量收购一部分，以防止可能出现的农民“卖粮难”和粮食收获季节市场价格过低的问题，以保护主产区农民的种粮利益。
二、完善政府粮食储备制度
我国目前的政府粮食储备是中央政府、省市政府和县市政府三级政府分别储备粮食的储备制度。中央政府的储备粮是在上世纪末放开粮价对实行市场化改革的情况下，为确保市场供应、增强中央政府的调控能力而建立的一项专项储备制度。当初建立的规模是800亿斤，后来逐步有所增加。
为管好用用好政府的这一调控手段，专门成立了管理机构，即中储粮总公司，对中储粮实行垂直管理，并先后开始了大规模的粮仓建设，做到了“两个确保”，即确保数量真实、质量良好；确保国家需要时调得动、用得上。
地方政府储备粮是2010年前后，为了进一步落实粮食工作省长负责制，各省市政府先后按照国家粮食局的要求，逐步建立起了省市级和县市级粮食储备。储备的规模大体上是按照产区三个月销量、销区半年销量的水平建确定的。经过几年的努力，目前这一水平的储备也已经基本落实。
完善改革的建议是：
（一）合理确定储备规模。政府的储备规模并不是越大越好。储备大了需要投入更多的保管成本，增加政府的财政负担，花费更多的社会资源。而且还增加市场上的陈粮消费。目前市场上所反映的“新粮入库”“陈粮入口”就是说明了目前的储备规模和储备库存是偏大了。应该动态调整，适当调减。
（二）调整改革政府储备粮管理体制。目前的中央、省（市）和县（市）三级都有储备粮的体制，存在三个方面的问题：1、有些地方的市县储备由于财政承担能力等原因，完全落实是有困难的，有些地方可能根本没有落实储备。2、难于真正地发挥调控作用。这里要区分两个情况或两个不同的责任概念，这就是“保证市场供应”和“对市场的调控”。保证市场供应是市场行为，应该由市场自行调节，应该由企业这个市场主体来执行或完成。只有当市场失衡或失灵的情况下，才需要有政府的调节。而市场失衡或失灵的情况出现需要政府宏观调控的，不是由一个县政府或一个省政府所能进行的，而是应该由中央政府来实施的。3、轮换保管有冲突、有矛盾。政府储备粮的轮换虽然不增加市场的供求总量，但由于轮进和轮出有不同的时间、不同的质量和不同的区域，对市场也有相当程度的调节调控作用，轮换产生的经济盈亏和财政负担也有相当大的差距。因此，目前的三级储备在轮换上有很多的冲突和矛盾，对市场也有很大的影响。
基于上述三个方面的原因，我们建议我国对储备粮的管理可以像目前的全国电网一样，由一个管理机构来运作管理，也就是说，由目前的三级储备合并为一级储备，实行统一管理、统一调控。
（三）调整改革政府储备运作管理机制。就是对政府储备粮的管理和轮换，全责委托国有企业代理，由企业全责管理、市场化运作。同时，政府加强储备粮库存及其轮换的监督和监管。
三、稳定提高粮食生产能力。
客观地讲，我国的粮食生产能力已经有很大的提高。过去粮食生产靠天吃饭的局面已经基本改变。粮食生产的机械化水平大大提高，抗灾能力和抗病虫害能力大大提高，良种技术、栽种技术大大提高。我们国家这“十五年连续丰收”就是在这样基础上实现的。但粮食生产的持续稳定增长还面临很多影响因素。
（一）首先是耕地的保护和地力的提高。习近平总书记提出粮食安全战略时，除了“饭碗论”外，还有一个“底线论”。所谓的“底线论”就是中国的18亿亩耕地红线要守住。但耕地红线有没有真正守住？能不能守住？耕地的“占补平衡”有没有平衡？数量上平衡了、质量上有没有平衡？粮食生产的条件上有没有平衡？浙江的乡村发展、乡村振兴应该讲是走在全国前列的。90年代，有一位中央领导同志到浙江农村考察。考察结束后留下一句话，大家搞不清楚是批评还是表扬：“走过一村又一村，村村像城镇”。是表扬农村变化大、发展快？还是批评农村的变化缺乏规划，不像农村了？大家争论的结果是二者都有，既是表扬，也是批评。现在回过头去看，最大的问题，农村的耕地没有了，非农化了，原来的“鱼米之乡、丝绸之府”没有鱼了、没有米了、也很少有人种桑养蚕了。杭州的夏天为什么成为新的“火炉”？有人分析，其中一个很重要因素，可能就是杭嘉湖地区这个原来的“鱼米之乡”，原来种粮的土地变成了工厂、公路，不仅调节气候的水田没有了，反而形成了热岛效应。
（二）乡村振兴过程留住农民的问题，特别是农村劳动力的保护、技能的提高和素质的提高。我们确实面临有一个“21世纪谁来种粮的问题”。
(三)是土地质量的保护、地力的保护问题。现在是空气有污染，农业的面源污染也很严重。能够生产粮食的耕地面临严重的“面源污染”。我国的粮仓“北大荒”和东北的黑土地面临能不能持续得以保护的问题。
对稳定提高粮食生产能力的问题，我们的意见建议是：坚决守住18亿亩耕地红线，同时，要切实贯彻落实创新、协调、开放、绿色、共享这一新的发展理念，保护和提升耕地质量，真正做到“藏粮于地”、“藏粮于技”。
参考文献
［1］国务院新闻办公室：《中国的粮食安全》白皮书， 2019年10月14日发布。
［2］新华社：《70年，我国粮食年产量增长近5倍》，2019年9月22日发布。
［3］张 青：《国家商品储备》，经济科学出版社2007年9月出版。
作者简介：褚汉林（1961年12月生），男，籍贯（浙江省桐乡市），现任中国储备粮管理集团有限公司浙江分公司党委副书记副总经理及经济师职务；研究方向（农业经济）。