广州市白云区财政投资评审中心 广东广州 510405
摘要：随着我国改革开放进入深水区，新形势下对于政府投资项目造价管控提出了新的要求，本文就投资管控中显现的亟待解决的问题提出了相关解决建议。
关键词：投资管控；投资评审；造价
一、政府投资项目投资控制的必要性
政府投资项目是国家通过内部授权与外部委托兴建的具有公共品性质和公益性目标的固定资产项目。在项目的建设过程中，国家与政府职能机构之间形成了以行政授权为基础的内部委托代理关系，政府职能机构与项目的管理单位（施工单位）之间形成了以契约为基础的外部委托代理关系。因此在处理内外部委托代理关系过程中，在行政监督层面与项目管理层面进行投资控制成为必然的需求。
二、政府投资项目投资管控的重要手段
对政府投资项目进行全过程造价管控，将总投资额度控制在预期设定的范围内，在保证项目优质建设的同时，达到投资经济化最优的效果。财政投资评审是实现这些需求的重要手段。自1998年，中央财政部组建财政投资评审中心以来，全国各省、地方财政部门都先后成立了财政投资评审机构。这些财政投资评审机构通过依据国家法律、法规、规章制度，运用专业技术手段，对政府投资项目的概算、预算、结算等关键节点进行了有效的造价控制审查，充分体现了财政投资评审在财政投资项目造价管控过程中的重要性。
三、投资管控中显现的亟待解决的问题
然而投资评审工作在取得丰收成果的同时也产生了诸如如何解决质量（造价控制）与时效性之间的矛盾等问题，提出切实可行的解决办法已经迫在眉睫。同时随着我国改革开放进入深水区，供给侧结构性改革的推进，一些新事物新方法新模式也相继出现，诸如在基础设施建设领域引入社会资本的PPP模式、发包模式中采用设计施工一体化的EPC模式的项目也越来越多。
怎样化解时效性矛盾，怎样适应新的建设方式、发包模式，这些都要求政府投资管控工作与时俱进，在观念和手段上进行不断创新以适应经济发展的需要。
四、解决新形势下政府投资管控问题的几点建议
（一）基于事权下放行业主管部门后的政府投资管控的改进建议
目前我国一直沿用DBB发包模式，即设计D、招标B、施工B三个阶段分立的发承包模式。依据这一模式，按照我国现有基本建设程序，一个政府投资工程建设项目可以分为“项目决策阶段”、”项目实施阶段”、“项目竣工验收及结算阶段”三个阶段。在这三个阶段中进行造价管控的关键节点，一是项目决策阶段的投资估算形成，投资估算即是形成工程造价的源头，又是合理确定建设项目工程造价的基础。投资估算的准确与否不仅影响到建设前期的投资决策，而且直接关系到概算、施工图预算的编制及项目建设期的造价控制。二是项目实施阶段指从初步设计开始到项目竣工验收。包括初步设计审批及概算审查、预算评审、招投标、施工图审查、工程变更管理、竣工验收等环节。其中概算审查、预算评审、工程变更管理是工程造价控制的关键节点。三是竣工验收及结算阶段。
一直以来基于我国现阶段基本建设程序，无论投资金额的大小，政府投资项目的基本建设程序均需按照以上造价管控程序完成。例如：一个建安工程费10万元工程项目和一个建安工程费1000万元的工程项目的基建程序和造价管控程序上是没有本质上区别的，而财政投资评审由于工作性质的特殊性对于项目时效性（特别是对于投资金额不大的政府投资项目）影响产生的矛盾也日益尖锐。为缓解造价控制相对周期较长与“项目落地”之间的矛盾等问题，我国一些地区相继对基本建设程序进行了一系列改革尝试，如将项目概算做到施工图预算深度，取消预算评审，概算批复改由行业主管部门完成，由各个行业主管单位自行组建各自的造价咨询企业库进行委托评审，再以投资额度进行划分逐级下放权限进行自主评审等。这些改革措施均取得了良好的效果，切实推进了工程项目的落地实施，提高了工作效率，有效化解了以往一直存在的造价控制质量与时效性之间的矛盾。
然而事权下放后，各个行业主管部门和项目主管单位以及建设单位建立起各自的造价咨询企业库。而各层级不同建设阶段的造价咨询企业库中的造价咨询公司投资评审工作出现了选取标准不一，执行规范不一、各行其是、各自为政的现象。
各个评审单位之间也即无沟通又无协调从而导致工程建设项目各个环节的造价管控关键节点出现脱节的问题，最后体现在结算阶段出现了概算超估算，预算超概算，结算超概算的三超现象。在新形势下如何对政府投资项目进行更好的全过程造价控制是当下我们必须思考的问题。现基于事权下放行业主管部门后的政府投资管控工作提出以下建议：
一是建章立制，划清职责边界，明细投资控制主题责任。建立统一的造价咨询管控制度，在制度中明确各个造价管控主体单位的责任和义务。尤其需要指出的是项目主管单位和建设单位是政府投资项目的建设管理主体，承担建设项目投资、质量、进度和安全的管理职责，但在实际工作中，往往对建设项目投资控制的主体责任认识程度不够，普遍存在项目建设工程管理不规范，技术资料不齐全，工作责任心不强，问题沟通不及时和推诿卸责等现象。要提高项目主管单位和建设单位的主体责任意识首先要在制度中明确项目主管单位和建设单位是政府投资项目投资控制的第一责任人，承担工程造价控制的主体责任，对其提供的工程造价成果及相关技术资料、证明材料的真实性和完整性负责。二是以地方财政部门为单位建立统一的造价咨询企业清单。制定统一标准的造价咨询行业从业人员从业标准。从而在根本上杜绝因标准不统一造成的质量问题。三是强化造价管控质量管理，构建强力的造价行业质量监督体系并进行有效问责。建立起对所有政府投资项目统一的全过程的跟踪信息系统，各个造价管控环节的评审工作要全过程留痕，坚持和完善审核信息公开制度。构建造价行业质量监督联动机制，各个造价管控环节实施主体均可对上一级或之前形成的评审成果进行监控、审查、反馈，如存在问题可在第一时间形成线索进行有效问责。
（二）PPP等新建设模式的造价控制问题。
以ppp模式为例，ppp是英文public-private-partnership的简称，就是公私合营伙伴关系的意思，在我国，PPP更多的体现在政府为解决基础设施、公用事业、社会事业等各类公共产品（服务）提供所需的融资和运营问题，引入社会资本参与合作。主要包括BOT、BOO、PFI等多种模式。PPP项目具有公共属性。公众是基础设施和公共产品或服务的对象，公共设施项目关乎群众利益。政府对PPP项目的监督管理公共利益的保证。同时PPP项目的产权属性也决定了政府对此类项目进行造价管控的必要性。PPP项目的公共属性和产权属性决定了PPP项目必须严格进行造价管控。根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金）[2014]113号，PPP项目可以分为5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。鉴于PPP项目的特殊性，对应PPP项目的5个阶段，在项目识别阶段政府投资管控主要在项目立项及项目的可行性研究、组织识别项目采用PPP模式能否实现物有所值、论证财政是否具有承受能力等方面；在项目准备阶段，政府投资管控主要需要注意的是选择运作模式、回报机制合理性；在项目的采购阶段政府管控的关键点在采购方式是否合规合法；在项目的执行阶段政府投资管，一是项目公司设立的关键点主要集中在项目公司的盈利模式、以防止社会资本利用项目公司转移自身的债务。二是审核建设资金是否落实，是否按投资计划及时到位，能否满足项目建设进度需要，建设资金使用是否合规，有无转移、侵占、挪用建设资金等问题，建设资金是否和经营性资金严格区别核
算。三是概预算编制与执行的合法合规性；在项目移交准备阶段政府管控的关键点是在资产合理估计和定价的基础上应关注项目的所有权是否归国家所有，合同中约定的移交范围等内容。
对于采用PPP等新建设模式的项目我们一般建议地方财政部门尽量做到提前介入，深入到ppp项目的各个投资管控节点，适时给出造价意见，尽量避免结算过程中出现造价失控的现象。而对于采用EPC采购模式的项目由于项目本身的特殊性，则建议在采购后采取应补尽补、能做尽做的原则尽量补充完善项目的概算评审手续，以防范造价失控。
结束语：
政府投资项目的造价控制是一个十分复杂的系统工程，贯穿于项目建设的各个阶段。对于造价控制工作的改革诚如没有完美的方案一样，牵一发而动全身，任何一项措施如果不能很好的预见可能带来的负面效应以及准备好应对预案都可能产生一系列的不可控的后果。在执行任何一项改革措施前我们都必须进行认真缜密的思考设计，对于可能产生的后果有清晰的认识并制定好相应的应对预案，做到未雨绸缪以防患于未然。
参考文献：
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