姜皊
淮北市杜集区高岳街道办事处，安徽淮北 235037
摘要：本文分析当前城镇房屋拆迁过程中经济补偿不足所带来的系列问题。
关键词：城镇拆迁；经济补偿不足；问题
引言：随着城市化进程的不断加快，伴随的城镇改造活动也越来越多，尤其房屋拆迁已成为与城市居民生活密切相关的热点，因而由城市拆迁所导致的各种问题也愈加突出。越来越多的拆迁投诉和上访，直接反映了拆迁补偿过程中的问题。拆迁矛盾问题的背后隐藏的深层社会现象如何，现对此浅析。当前合乎法律效果的拆迁案件，社会效果都很差，也成了法律从业者的共同困惑。如果仍以单纯的现有法律解释分析，只是作为一种自我证明和循环论证。如果能够将拆迁过程作为一个经济问题，把拆迁相关制度作为一种选择激励讨论，以经济角度衡量，这也会对拆迁问题认识和矛盾化解有所帮助。
一、拆迁矛盾的主要成因分析
一般城镇房屋拆迁是发展地方经济所离不开的环节，是社会财富重新分配的过程。由于拆迁涉及到社会福利和经济效率，地方政府与开发商都对此问题相当重视；拆迁利益分配并不是社会财富的增加，而是交易剩余在政府、开发商和被拆迁人之间的利益平衡。当这种交易产生的费用高于收益时，交易就无法进行。而在推进经济的发展时候，拆迁中往往忽视私有产权的法律地位，弱化私有权人的谈判能力，甚至直接在制度安排上倾向于经济效率较高的开发商，从而节省了大量的交易费，并实现了资源配置效率。①谈判能力方面。若充分赋予私有权人谈判能力，那将导致交易费用的提高，阻碍自愿交易。市场和私权利的负面影响是：私权利会产生交易费用，当交易费用提高导致交易失败时，市场机制将失灵。②公平方面。中国经济建设实现了产权的效率利用，但是剥夺了部分产权人交易权利和谈判能力，回避了整合分散的私有产权所带来的交易费用。这样很难体现到真正意义上的公平。③拆迁和建设只是一个增加社会总福利水平的过程。短期看城市建设的总收益远大于被拆迁人的总损失，因此对损失者的补偿也具有合理的物质基础；长远看城市建设通常都利于社会经济总水平的提高，长时间来由社会生产率的提高自然获得补偿。其经济补偿不能通过市场机制的，需要制度安排。这种长期的经济发展虽然会提高社会成员的平均福利水平，但由市场调节差异化的个体福利分配，也会导致严重的贫富分化，最终成为一个关心社会财富最大化却不关心分配公平的状态。④拆迁所激发社会矛盾。在拆迁激发的社会矛盾中，其土地开发通常会创造更多的社会财富，拆迁户也希望因此改善居住环境。但是，拆迁户往往在协商过程中缺乏谈判能力，从而无法享受到预期的拆迁红利，只能成为钉子户为自己谈判增加砝码。社会财富创造越快，矛盾越深，就是分配环节的问题。所以就必须寻找降低分配成本的法律制度。
二、国内外城市拆迁补偿比较
1.国外城市拆迁补偿做法。在城市空间发展和优化的过程中，这就不可避免涉及到城市房屋拆迁补偿问题，每个国家都是如此。而国外发达国家的相关经验也给提供了一个可以借鉴的视角。在日本、德国、美国等国家，公用征收的补偿分为财产权和生活权两部分补偿。财产权补偿包含附随的损失补偿，生活补偿包括少数残留者、离职者、事业损失补偿，以及生活再建措施。国家为了公共利益的需要可以限制甚至剥夺私有不动产的所有权，但要补偿其造成的损害。有的实行有偿征收，但必须进行公平补偿。
2.国内城市拆迁补偿做法。公家社会经济的飞速发展和城市人口的急剧增加，使得城市发展由外延式向内涵式转变，主要是通过拆迁改造城市土地资源的空间配置。但在这种集约化经营的过程中，因拆迁补偿方式不合理、补偿标准过低等原因，使得部分被拆迁人的极端反抗行为逐渐演变成严峻的社会问题，必须引起高度重视。90年代公布实施的《城市房屋拆迁管理条例》，其拆迁补偿是根据被拆迁人的居住人口数给予补偿“安置”，即产权调换，都是以实物补偿产权调换为基础的。政府主导力量，拆迁人多是政府直属企业。通过让利，许多居住在危房旧房中的居民得到了住房服务质量的提高，拆迁纠纷也少见。后来对条例进行了修改，推行拆迁货币补偿。被拆迁人有选择拆迁补偿方式的权利，但由于国家鼓励和处于强势地位的拆迁方对货币补偿的偏好，产权调换被弱化。货币补偿的推行，又引发了一系列严重影响社会稳定的群体事件。
三、拆迁经济补偿过程中存在的问题
在推行货币补偿过程中，最大问题就是补偿不足，是导致拆迁冲突的根源。两种拆迁补偿方式对被拆迁人效用变化的影响看，货币补偿并不能像产权调换那样能更切实地保障被拆迁人权益。
1.分析产权调换方式下被拆迁人效用变化。假设被拆迁人在给定的收入水平下所享受的最大住房服务量为q0，而其他所有商品的最高消费水平为ZO，效用为U，这可绘出图1左曲线。在无差异效用曲线U与初始预算线z0q0相切时，说明该户已尽其所能，达到了帕累托最优状态，与切点相对应的住房服务量为q*，其他商品的消费水平为Z*。给拆迁人提供安置住房，并差价结算。若拆迁人提供了优质安置住房，被拆迁人享有的最大住房服务量由q0变为q2，这多需要被拆迁人弥补差价，如此使被拆迁人用于支付其他商品的能力由q0降为q2，形成新的预算线z2q2。反之，若拆迁人提供的安置住房较差，被拆迁人的预算线变为z1q1。这两种情况下被拆迁人都得到了安置住房，又由价差结算弥补住房效用的损失或为住房效用的提高支付货币，最后保证了被拆迁人的总效用基本维持不变，即达到效用最大化下被拆迁人的住房服务量和其他所有商品的消费水平基本没变。
2.分析经济补偿方式下被拆迁人效用变化。在此模式下，假设被拆迁人的初始预算线为z0q0，效用为U0，效用最大化点为A0（图1右）。因此操作简单，又属一次性补偿，取消了房屋使用人的被拆迁人地位，按照房屋区位、用途、建筑面积的市场估价确定补偿金额。拆迁人不再承担对被拆迁人的安置责任，改由被拆迁人用补偿货币自行安置。这种房产评估机构多由拆迁人选定，公正性受到质疑，再加上现行评估办法没有与市场接轨等因素，房屋价值就被低估，货币补偿远不能让被拆迁人购置相同住房服务量的住房。预算线由zOqO变为zOq1，被拆迁人的住房效用由U0降到U1，效用最大化点为A1。明显被拆迁人的效用降低、利益受损。这种货币补偿金额的不足，被拆迁人效用的降低，从而导致被拆迁人采取各种手段闹事，以制造敏感冲突提高自己的话语权，维护正当的权益。
以上分析可见，产权调换能使被拆迁人的效用水平不受多大的损失，而货币补偿不能保证足额，这就不可避免的因拆迁补偿过低导致极端冲突。
四、拆迁交易成本分析
因交易主体不对等和预期差异，通过市场机制无法调节交易剩余，原因是在拆迁红利的分割，现行法律之下具有较高的交易成本。而没有权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。但如果定价制度的运行毫无成本，最终的结果是不受法律状况影响的。若在一个交易成本为零，且在产权归属既定的情况下，拆迁红利的分配完全可以公平合理地进行，但各种因素构成的交易成本阻碍了自愿交易的进行。
1.分析土地使用权的处分模糊导致的交易成本。《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”个人只能取得土地使用权，而非所有权。为此，这就出现了有关征地拆迁矛盾的一个核心问题——土地使用权的界定，即权利的归属、使用、收益和处分。所有权、使用权的分离，也是符合效率原则的经济现象与法律制度，使财产所有者能将资产交给更有效率的生产者，其产权的增值是取决于使用权人，保障其法律地位也是实现效率的前提。国家占有土地，无助于财富创造，但分配给个人则会激发其生产动力，实现效率。所以，土地使用权不是一种经济上的虚设，而是可创造更大财富的制度安排，弱化了使用权的私有属性。虽然土地使用权的现实收益在逐步归于权利人，但处分权却没保障，这是国家有任意征收之权，公民就无拒绝征收之力。处分权的缺失，意味着不具有交易的选择能力，预期收益更无法保障，这无疑是为节省拆迁谈判交易成本，最终使土地使用权在拍卖中更具价值了。处分权会导致谈判地位的差距和经济利益的实现，其归属状态模糊，短期看会导致交易双方对该项权利进行竞争，最终可能会阻碍整个交易的达成，并引发冲突；长期看同样会造成私有权利的不安，会力图追求短期效益做出一些行为。
2.分析产权碎片化和双边垄断所导致的交易成本。所有权分散不利于资源的有效利用。资源高效利用都需要将多项较低级的产权整合起来，这才便于交易，分散的交易成本就很高。相对于拟制的经整合后较高价值的单项产权，其就是产权碎片化。整合前开发商从政府所取得的土地使用权，是一种碎片化的形式，整合的交易成本与被拆迁人的数量级则成正比。双边垄断也是交易成本高的重要因素，即当事人双方都没有更佳的交易对象可供选择时，交易成本自然会高。这是因为交易的合作解可在零与全部交易剩余之间浮动，并只受交易双方的决策影响了。个人都有独占最大化价值的意向，导致分配交易剩余的难度加大。开发商与被拆迁人之间的双边垄断，也是源于交易对象的唯一性。
3.分析钉子户行为的外部性成本。对于钉子户来说，具有一定的收益预期，至于能否兑现，可以说不会比按期搬迁收益的少。拖延时间也给其他已搬迁户造成无法按期回迁的损失，给开发商造成拖延的经济损失，给拆迁地块的周边地区造成一定损失，还有整个拆迁地块的空置所造成的损失等。钉子户不需要为其他损失补偿，其他主体则承受该成本，也就是所谓外部性成本。即使拆迁补偿合理，也有可能存在不合作所带来的机会主义倾向。拆迁户的行为具有不确定性，这也有碍交易，构成了较大的交易成本。要制约钉子户的行为，除提供合理的拆迁补偿外，还应当让外部性成本内部化处理。
五、房屋拆迁补偿不足原因分析
1.参与方及利益的界定。拆迁涉及多方利益主体，以及各方利益的整合和重分配，可概括为拆迁人和被拆迁人。拆迁过程就是拆迁人与被拆迁人利益的分配过程。在严格竞争下，只是一方吃掉另一方，其所得正是另一方的所失，整个社会的价值并不会增加一分。拆迁人的利益是指通过城市拆迁和土地的二次开发所获取土地增值的利润。被拆迁人的利益是指因房屋被拆除，生存利益直接受到威胁或影响，由拆迁人维持和保护生活或生存的利益。
2.拆迁人与被拆迁人利益的博弈。假设拆迁人和被拆迁人都是理性的经济人，都以追求自身利益最大化为目标。在拆迁中拆迁方有两种策略可选（暴力拆迁或非暴力拆迁），而被拆迁方也可选维权或放弃维权。拆迁人利益的增加，被拆迁人利益必然减少。实际中被拆迁人不会愿意蒙受利益损失，而有利于被拆迁人的情况很少见。作为理性的经济人，拆迁人不可能不利用自己在资源和信息方面绝对的优势压低补偿，扩大利润。从资源上讲，拆迁人拥有雄厚的资本、广阔的人力资源和丰富的经验，多是政府、开发商和银行利益的结合体，可以强烈地干预市场评估机构的评估来压低房屋价值。从信息上讲，拆迁人自申请投资项目被批准开始就掌握了划定的拆迁范围，被拆迁人只能在拆迁公告发布后才得知信息，信息时差过长，掌握也不对称。拆迁人的绝对强势，往往选择暴力拆迁，补偿就不能维持被拆迁人的原有效用及选择维权，二者的利益产生博弈。被拆迁人维权通常有两种方法：一是通过迟迟不签订拆迁补偿安置协议，进而讨价还价。二是通过制造冲突，引起社会动荡，利用舆论压力完成。被拆迁人以财产或生命代价迫使拆迁人通过高额的补偿平息争端。二者激烈的对抗，各方都没有办法得益。最终只能寻找利益平衡点解决。
六、拆迁矛盾的合理解决
产权的初始界定是市场交易的前提，对资源配置的效率产生很大影响。符合经济规律的产权界定也是降低交易成本、提高经济效率的必要手段。明确土地使用权的法律地位和价值实现途径，避免因差异化认识造成的交易成本，这也能为被拆迁人的谈判提供依据。整合产权碎片，因产权越明晰，成本收益内部化程度越高，当事人决策也就越理性。对一个拆迁地块上有多个使有权人，都能阻止整个地块的有效利用，交易费用就高。单一有权人的交易能力也有限，难以面对很大的信息成本和谈判能力。所以，可以尝试由所有拆迁户以土地使用权入股组建项目公司，聘请相关谈判专家参与交易。由拆迁户组成的实体进行统一决策，也能极大地提高整体谈判能力，取得更优越的补偿。
七、拆迁政策调整的建议
根据以上分析可知，政策干预可通过增加对拆迁人的限制措施和提高被拆迁人的弱势地位，从而化解博弈，最终达到保障被拆迁人利益的目的。为此，提出以下改善建议：①通过立法加强对拆迁人的管制，加大对暴力拆迁的惩罚力度。②规范房屋评估制度。政府需要及时颁布房屋拆迁安置补偿政策，跟进市场变化调整补偿指导价格。同时加大对资产评估机构的管理，确保公正、公开、公平房屋估价，并及时报告给被拆迁人。③积极构建拆迁双方有效的沟通平台，确保拆迁事前公示，尽可能为被拆迁人提供更多信息，改善所处的弱势地位。④保证被拆迁方对拆迁方式的选择权。当今土地增值、房价上涨，通过产权调换也可保证低收人家庭生活的便利。对被拆迁人选择权要尊重。
结语：国家城市拆迁补偿制度还不完善，存在的问题中较多。虽然产权调换没有货币补偿更具有灵活性，但能保证补偿的相对公平、合理。现多用货币补偿，但导致了被拆迁人效用降低，双方的利益冲突加大。原因在于拆迁人的权益大了，往往有政府支持的影子存在，且资本本身又大。如此也是拆迁引发社会矛盾的根本原因。制度因素和经济原因就是其关键点。
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