黄雪荣
身份证号： 4502031977070907**
摘要：伴随着我国社会经济的稳固发展以及乡村振兴战略的逐步施行，农村设施农用地管理的重要性愈发突显。开展设施农用地建设是提升农业生产能力、提高农民收入、发展现代农业的客观需求。科学管理设施农用地对保护耕地、规范设施农用地产业、提高农用地产出效益具有积极的指导意义。基于此，本文介绍了我国设施农用地管理现状，提出促进我国设施农用地发展的相关策略，旨在为政府及相关负责部门提供帮助，并以此促进我国设施农用地利用率持续提升，进而推动乡村振兴事业快速进步。
关键词：设施农用地；现状；利用管理；建议
引言
随着我国农业现代化发展，传统农业逐步向现代农业转变，尤其是近年来农村土地承包经营权流转进程加快，农业生产经营规模不断扩大，农业设施快速增加，设施农用地需求巨大。设施农用地是发展设施农业使用的土地，包括直接用于农产品生产的设施用地、辅助和服务于农产品生产的附属设施用地及农产品生产的配套设施用地。随着人们居住环境的改善、生活水平的提高以及饮食结构的变化，人们对农产品的品质要求逐渐提高，对高质量农业产品的需求越来越大，从而推进了土地规模化经营及传统农业向现代农业转型，产生了大量设施农用地。
1设施农用地概述
根据我国发布实施的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），设施农用地一般可包含直接用于经营性牲畜禽养殖生产设施及附属设施用地，直接用于作物栽培或水产养殖设施及附属设施用地，晾晒粮食以及大型农机存放用地等场所。不同设施农用地往往有着不同的使用功能，因此对其进行管理时需要考虑的因素很多。在现阶段的设施农用地管理工作中，用地流转、空间变化、土壤污染在内的多方面内容均属于设施农用地的管理内容。因此，从某种意义上来看，设施农用地的管理水平直接关系到我国乡村振兴战略的施行效果，且只有充分完善设施农用地的管理机制，才能在有效保护农用耕地的基础上实现农业经济的现代化发展。
纵观我国设施农用地政策发展历史可以看出，我国已经构成了较为完善的政策保障体系，可对科学开展设施农用地管理工作提供有效指导，同时能够依托于明确的管理原则确保各种类型设施农用地的合理利用。我国2007年颁布的《土地利用现状分类》规定了设施农用地的基本定义；《关于促进规模化禽养殖有关用地政策通知》等规定的出台明确了设施农用地的涵盖区域；《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》正式确定了设施农用地的范围；《中华人民共和国环境保护法》等已有法律法规对于设施农用地管理工作的要求，使得设施农用地的管理过程更加规范、更加合理，提升了设施农用地的整体利用效果。
2我国设施农用地变化情况
2.1增加情况
（1）自2010年后，我国每年新增设施农用地面积均占总设施农用地面积的12%以上，虽然增加趋势呈波动变化状态，但整体面积仍始终保持大规模增加态势。
（2）近年来，数据显示我国设施农用地的主要来源仍为耕地，共占总增加面积的50%左右，草地和林地则次之，同时，由城镇村及工矿和交通运输用地转化而来的设施农用地总体而言相对较少，这多与区域政策难以落实有着直接关系；针对部分经济发展速度较快的地区，由于新农业发展需配套完善的农业生产设施，因此很多地区逐渐呈现出明显的由小规模耕地转化为大规模耕地的发展趋势，且实际耕地多具有一定的自动化和工厂化特点，进而在提升农作物产量及质量的基础上给予了设施农用地更多的发展空间，并最终促进了耕地向设施农用地的进一步转化。
2.2流出情况
（1）在流出设施农用地中，以用于城镇建设及工矿施工的农用地占比最大，且近年来呈现出较为明显的上升趋势，同时，对于转化为交通运输用地的设施农用地在整体流出设施农用地中同样占比相对较高，这一方面与近年来我国城市化建设事业的发展需求有关，另一方面也与受到自然灾害等多种因素影响有关。
（2）针对目前已流出的设施农用地，以山东、江苏、河北等设施农用地大省最多，分别占到总流出面积的16%、15%和12%，且同样与设施农用地增加趋势相同，表现为东部大于西部的特征。
3设施农用地利用管理中存在问题
3.1缺乏规划引导，选址具有随意性
目前我国设施农业发展形式大致可以分为3类：（1）政府带头组建，统一规划建设、管理，实施优惠政策来吸引企业入驻的设施农业产业园；（2）大型企业建立配套设施，吸引中小企业和农户入驻的农业聚集园区；（3）农户自主开展的布局零散、配套简易的设施农业。前2种的优势在于配套设施齐全，第3种则以个人主观意愿为主要因素，存在较大的盲目性，布局零散，土地利用效率低，经济效益不高。当前设施农业用地仍然以第3种利用方式为主，缺乏土地规划和城市规划的引导，选址方面随意性较大。
3.2设施农业违法用地现象突出
在实际工作中，由于利益的驱使，部分设施农用地使用者私自改变了土地用途，开展民宿、农家乐等非农生产活动，且存在超面积建设情况；部分经营者利用自己承包的土地从事设施农业生产活动，由于法律意识淡薄，未依照规定到农业农村、自然资源等部门进行备案即开展生产建设活动；部分占用耕地的使用者，未进行耕地耕作层土壤剥离利用工作；设施农用地使用期满后，由于土地复垦需要资金的投入，部分生产经营者不履行土地复垦义务，这样既破坏了耕地，又损害了农民的利益。一些养殖户在养殖设施用地周围随意排放废水和堆放养殖畜禽的排泄物，严重破坏了生态环境，导致养殖地周边恶臭弥漫，卫生环境极差。
3.3部门管理缺乏配合，后续监管困难
现阶段，各管理部门的切入角度不一致，职责分工不明确、管理制度不完善，导致职责履行缺位，部门之间无法形成联动机制。同时存在设施农用地管理资料不全、不规范的现象，为以后的设施农用地管理工作埋下了隐患。由于设施农用地违法行为具有易发性、随机性等特点，且基层事务存在多、乱、杂等情况，无法保证基层执法队伍的稳定性和专注性，造成执法监管困难。因此在出现问题的时候，不能有效地予以制止和纠正，导致土地资源的破坏和浪费。
4设施农用地利用管理中问题有效解决措施
4.1加强规划引导，科学合理布局
设施农用地布局要从规划方面做好设施农用地的规范、引导和保障，利用开展国土空间规划编制的契机，充分开展调研；做好各类规划衔接，依据国土空间规划、农业发展规划、畜禽发展规划、生态红线及畜禽养殖三区划定等，确定设施农用地的规模布局与发展方向，并制定设施农用地的专题规划，预留足够设施农业发展用地。同时，要节约、集约使用土地，优先考虑盘活利用现有的存量设施农业用地，建立设施农用地退出机制，对于闲置浪费严重、投入产出效益低的设施农用地，通过升级改造、更换项目及复垦等方式，保证对设施农用地的高效利用。此外，地方政府在用地项目备案之前，应考虑将动物防疫、环保、林业、城乡建设等部门的选址意见作为备案的前置条件，确保项目符合各部门要求，规范实施，形成设施农用地多部门齐抓共管的格局。
4.2加强设施农用地管理工作
自然资源主管部门、农业农村主管部门以及乡镇政府要建立联动工作机制，协同监管，分工合作，主动引导，共同承担设施用地的管理责任，确保设施农业健康有序发展。
乡镇政府是管理的第一线，应主动公开设施农用地备案与管理的有关规定和要求，便于设施农用地的经营者办理相关手续。经营者应首先拟定用地项目的建设方案，明确项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准及用地规模等，与农村集体经济组织协商土地使用年限、土地复垦要求和时限、土地交还和违约责任等相关土地使用条件。协商一致后，经公告无异议的，签订用地协议，报县级自然资源主管部门和农业农村主管部门备案。
市、县国土管理部门要加强设施农用地的日常管理工作。地籍、规划、执法监察等相关科室要加强沟通，明确各自职责，提高设施农用地备案效率，根据协议所约定的内容实施监管，加强用途管制，监督其土地利用和复垦情况，为设施农用地备案和监管提供材料、技术和管理服务。
4.3切实加强批后监管，严查违法用地行为
要明确乡镇政府和职能部门的管理职责，逐步形成政府总抓、部门联动的监管机制，严防设施农用地“三个禁止”情形的发生。具体措施为：
（1）建立“设施农用地一张图管理”，参照卫片核查的方式，从影像上对设施农用地进行跟踪监管，及时发现设施农用地备案小建设大、附属设施超比例建设等行为。
（2）建立动态巡查机制，将室内检查与实地巡查相结合，严防随意改变农用地用途等行为的发生。
（3）在设施农用地备案后，督促经营者严格按照协议约定和备案面积实施建设，一年内竣工并投入生产，重点关注选址在城郊或主干公路两侧及建筑物明显为车间、住宅结构特点的项目；对于附属设施，虽为临时性建筑，但应确保其生产安全，体现其产业性质和用房特色，并考虑其景观性，使之符合“美丽乡村”的形象要求。
（4）对备案期满后仍要继续使用的土地，在进行备案延续前要实地查看，确保其按照协议约定使用土地、农地农用，且附属设施不超比例建设；对备案期满后不再续期的土地，要及时落实复垦责任并复垦到位。
5结束语
在乡村振兴背景下，我国设施农用地呈现出了多元化和复杂化的发展态势。基于设施农用地在农业现代化发展过程中的重要价值，各乡镇政府及国土管理部门需在国家政策指导下积极做好设施农用地的规划协调工作，依托完善的流转制度保障设施农用地合理开发，进而有效提升国家土地资源的利用价值，促进我国乡村振兴事业进一步发展。
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