李欣霖
双柏县自然资源局 云南 楚雄675100
摘要：本文分析了双柏县城棚户区的空间分布、权属问题、用地比例、建筑构成、管理体系等的现状，针对人口密度高，建筑混乱、密度大，建筑设计、施工环节缺乏监管，市政、公共服务设施欠缺，环境卫生条件差，社会治安混乱的现实状况，提出了城市棚户区规划管理的策略。
关键词：城市棚户区；规划管理；策略；县城
1.引言
城市棚户区是指在快速推进城市化进程中原农村居住区域、人员和社会关系等就地保留下来，原来没机会参与而在城市化进程中逐步参与新的城市经济分工和产业布局，以土地、土地附着物以及城市工业化所带来的利益为生活来源，由原初级关系(地缘关系和血缘关系)为基础逐步向以次级关系(业缘关系和契约关系)为基础过渡中所形成的社区[1]。也有学者从规划管理角度提出，城市棚户区不仅是已经位于城市建成区内、周围被城市建设包围的农村居民点，还应包括已纳入城市规划区范围内、有可能成为新的城市棚户区现象的农村居民点。城市棚户区既是一种居住形态，又是一种社会形态。当前，城市棚户区已成为困扰我国城市发展和建设的重要问题，发挥城市规划对城市棚户区改造和预防的引导作用，显得十分迫切和必要。本文希望通过对双柏县城城市棚户区规划管理策略为例进行研究，为相似类型的城市棚户区规划管理提供思路和参考借鉴价值。
2.项目背景
双柏县位于云南省地理中心，楚雄州南部，哀牢山以东，金沙江与红河水系分水岭南侧，地处楚雄、玉溪、普洱三州市交界处，东与易门、禄丰毗邻，南与新平、峨山交界，西与景东、镇沅相连，北与楚雄接壤。县城妥甸镇依山傍水，青山怀抱，山、水、林、城交相辉映，是全县经济、政治、文化中心，距昆明205公里，距楚雄53公里，县城规划区面积6.40平方公里，建成区面积3.90平方公里，人口3.25万人，城镇化率30.0%。
3城市棚户区现状及面临的困境
3.1城市棚户区现状
3.1.1空间布局
通过调研发现，双柏县城16个城市棚户区的空间分布呈圈层式发展格局，城市外围区域城市棚户区数量较多，城市核心区城市棚户区数量相对较少，但越是位于城市中心区域的城市棚户区，建筑和人口越是密集。
3.1.2权属问题
通过到县国土资源局收集相关资料显示，城市棚户区土地权属性质极大多数为集体所有，仅有较少部分土地性质已转为国有，但土地处置权仍保留在原农村集体经济组织手中。城市棚户区房屋主要有村民自建住房、村集体组织用房，以及其他少量社会公益或配套用房等，其中有大量没有办理权属登记或者权证不齐的房屋。
3.1.3用地比例
目前，城市棚户区居住建筑用地占有最大比例，商业用地呈逐步增长的趋势，而教育、文化、卫生、体育、绿地、道路广场用地等社会公益性用地十分缺乏，用地比例极不平衡。
4.形成原因
从客观上来说，是双柏县城镇化进程快速发展的结果。县城开发建设的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场"城市包围农村"的运动发生了。村庄进入城市，形成了城市棚户区。
从主观上来说，从城市棚户区的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是造成城市棚户区形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使城市棚户区形成的进一步加剧。
从城乡规划管理的角度出发，双柏县城城市棚户区的形成有以下方面的诱因：①在县城开发建设中，为加快项目进度，节省成本，只征用农用地，绕开现有农村居民点。
5.规划管理对策
5.1城市棚户区改造的指导原则
为科学合理、快速有序地推进双柏县城城市棚户区改造工作，需遵循以下原则：①由县人民政府主导，推行市场化运作；②充分征求涉及群众意愿，依法依规实施改造；③科学编制改造规划，统筹考虑配套设施；④村民为本，多方共赢，合理补偿，保障长远；⑤通过多种渠道筹措资金；⑥政策支持，一村一案，分类实施；⑦注重时序，稳步推进。
5.2改造模式
根据双柏县城城市棚户区的区位、建筑现状、规划用途，将城市棚户区改造类型分为三类:
5.2.1 综合整治类型
针对房屋质量整体较好，建筑密度大，整体改造成本高，周围用地在《双柏县城总体规划修改》（2013-2030）中仍为居住用地，不影响城市道路、绿地等重要设施建设的村庄，结合《双柏县城特色规划管理规定》、《进一步加强城乡规划管理的实施意见》及相关法律法规、标准规范，通过改造建筑外观，改善公共空间、市政公用设施、道路交通设施、公共配套设施，解决安全隐患和市政基础设施不足的问题。
5.2.2整体改造类型
针对位于绿线控制区，与上层次规划用地布局不相符，严重压占道路红线的村庄，通过拆除、新建建筑物等手段彻底改造村庄的建筑形态和居住环境，使其满足相关的标准、规范，符合《双柏县城总体规划修改》（2013-2030）用地布局。改造通过改变物质空间形态的方式促进城市棚户区社会组织形态等各方面的彻底改变，达到城市棚户区与城市全面融合的目标。
5.3规划管理建议
通过《双柏县城总体规划修改》（2013-2030）、《双柏县城“十三五”近期建设规划》（2016——2020）、《双柏县土地利用总体规划》、片区控制性详细规划与城市棚户区改造规划之间统筹协调，实现城市棚户区改造的有效规划管理、控制。
5.3.1上位规划编制充分考虑城市棚户区改造内容
①总体规划层次。在正在修改完善的《双柏县城总体规划修改》（2013-2030）中，将城市棚户区改造作为重要专题进行研究，县城建成区、城市棚户区地区进行统一的规划、建设管理，按照相关标准规范统筹安排道路、垃圾收集点、排污、给排水、文化、体育等设施，解决城市棚户区居民及外来人口的生活和居住空间需求。
②近期建设规划层次。在《双柏县土地利用总体规划》与正在编制《双柏县城“十三五”近期建设规划》（2016—2020）中统筹安排近期建设项目的用地布局，避免出现只征用农用地而绕开农村居民点的拓展模式，深入调查分析城市棚户区的现状、改造需求及可行性，合理安排城市棚户区用地布局。确保国民经济社会发展规划、土地利用总体规划与城市棚户区改造规划及计划相协调，统筹、妥善安排城市棚户区改造项目的时序和规模，防止项目安排的任意性。在空间上合理安排待改造城市棚户区的安置地点和回迁住房建设，解决村民的后顾之忧。
③控制性详细规划层次。在对城市棚户区现状进行深入的调查研究的基础上，结合房地产市场及国家政策、方针，编制城市棚户区地区控制性详细规划。编制过程中适当增加控规弹性，放宽利用条件，以便多元化地吸纳资金，顺利推进城市棚户区改造工作。
6.配套政策建议
城市规划管理仅是解决城市棚户区问题途径之一，为了切实解决城市棚户区的问题，防止新的城市棚户区出现，需要借助相关的政策、策略和措施进行保障。如：实行城乡土地和房产市场的统一管理，建立城市棚户区村民失业、养老社会保障制度，将外来人口纳入城市住房保障体系，加大法规、财政等的保障力度。
参考文献：
[1] 杜君，韦小青."城市棚户区"概念界定的研究[J].现代企业文化,2009(33):98-99.
[2] 戚明晖.城市棚户区改造项目可行性研究报告及实施方案编制要点分析[J]. 中国工程咨询,2011(11):34-36.