文如霜
广西壮族自治区国土资源规划院，南宁，530000
【摘要】广西目前正处于工业化中期到后期过渡的重要节点，但近年来广西经济及工业发展波动较大，增速明显放缓，下行压力明显增大。党的十九大提出的习 近平新时代中国特色社会主义思想集中阐述了“八个明确”的思想内容和所要坚持的“十四条基本方略”，其中“十四条基本方略”中的坚持新发展理念，坚持在发展中保障和改善民生，坚持人与自然和谐共生，坚持推动构建人类命运共同体等方面为我国工业高质量发展指明了发展方向，同时，乡村振兴战略的实施也成为了产城融合和三产融合得以实现的重要推手。本文从集约发展、统筹发展、集群发展、绿色发展的角度，科学地提出了土地集约节约利用、深化用地布局、产业结构优化发展、加强土地管理模式四个发展策略
【关键词】工业高质量发展、新发展理念、产业结构、用地布局、乡村振兴
1.背景概况
工业是国民经济的主体，是第二产业的重要组成部分，工业高质量发展是加快产业结构优化、推动产业链升级以及加快把中国打造成制造强国的重要推手。广西作为后发展欠发达地区，通过积极对接国家政策，政府重视经济高质量发展，在经济建设方面取得了较大进步。根据统计数据表明，2018年广西全区生产总值首次突破2万亿元，人均生产总值达到41489元，全区工业增加值比上年增长4.7%，第二产业增加值增长4.3%。目前广西总体处于工业发展的中期阶段，与国家其他工业城市相比，广西工业发展仍存在工业基础薄弱、工业高质量供给能力不足、产业结构不合理与土地结构利用不合理，产业效率低、产业布局不合理、工业企业新旧动能转换不畅等问题。
党的十九大作出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重大判断。工业与经济发展具有双向作用，工业对促进社会经济发展和稳定增长具有很强的支撑作用，而经济发展又为工业提供市场需求。为全面贯彻党的精神，认真落实习总书记考察广西时对工业方面提出的要求，推动广西工业走上高质量发展广阔新路，广西出台了《广西工业高质量发展行动计划（2018-2020年）》政策文件。力求通过实施战略性新兴产业、落实新发展理念，加强科技创新、绿色发展、协同发展（城市集群发展）实施智能化改造升级，推动人才引进、龙头企业建设和品牌建设的市场开拓、实施工业发展环境优化行动，重视产业布局优化，通过建立龙头企业引导科技创新，完善产业结构和产业链升级，推动集约发展，构建广西工业高质量发展的新路径。本文着重从土地布局优化和产业的集约发展、统筹发展、集群发展、绿色发展的角度，深挖广西工业高质量发展存在的问题，科学地从土地集约节约利用、深化用地布局、产业结构优化发展、加强土地管理模式四个方面总结提炼出一条适合广西工业高质量发展及空间布局优化的新路径。
2.存在问题
广西壮族自治区认真贯彻落实党的精神和中央部署，坚决执行工业稳增长措施，同心协力，迎难而上，工业经济逐步回暖，但我区仍面临着以下问题：土地资源紧缺、工业发展空间有限，产业布局不合理、区域发展不均衡，工业用地效率水平不高。粗放利用明显，产业结构不合理等。根据2019年3月28日，南宁统计局发布的资料显示：；全市12个县区中，7个县区的工业增加值出现2.3%-28.6%不等的“负增长”。不仅如此，项目投资、房地产投资、工业固定资产投资增速，均出现“大幅回落”。通过对广西其他工业城市（柳州、桂林、玉林等）分析，也存在相同情况。
2.1土地资源紧缺，工业发展空间有限
广西后备土地资源匮乏，造成了工业用地的短缺，导致新增工业项目的用地需求得不到满足，使得工业用地的供求不平衡现象加深，部分地区存在 “僵尸园区”和 “僵尸企业”的情况，导致土地低效使用和闲置浪费现象频发。土地要素制约突出，项目落地难度大，集约用地水平低，浪费土地资源，土地管理制度不完善，在土地批用、批后监管过程中缺乏有效监管，导致土地开发效益偏低，增加土地资源的紧缺。目前，土地资源紧缺逐渐成为全区经济发展和工业高质量发展的重要瓶颈。
2.2产业布局不合理，区域发展不协调
工业产业的空间布局不合理，同类型产业之间的集聚度低，产业多偏向于中低端制造业，且存在同质化竞争，容易加剧企业竞争、增加资源浪费。存在一个产业分布在多个园区和一个园区拥有多个产业的情况。
2016 年各市统计的全年工业增加值如下：南宁市 1063．14 亿元、柳州市 1232．52 亿元、来宾 160．92 亿元、河池市 147．09亿元，贺州市144．67亿元。由此可以看出，因为广西各地城市存在“各自为战”和“单打独斗”的工业发展方式，广西省各城市之间工业产业区域发展不协调、工业发展水平参差不齐，导致物流基础建设较弱且关联较弱，缺乏联动性，产业聚集度不高，不同城市之间资源要素流动性弱，资源配置不合理。
2.3工业用地效益水平不高，粗放利用明显
工业用地规划不合理，发展方式粗放、定位模糊，产业聚集程度低，产业园区的用地效益相对较低，产出能力较弱，土地集约利用水平仍有一定的提升空间。缺乏创新的管理模式和技术。
2.4产业结构偏重，一二三产比例失调
广西工业发展轻重工业占比从2000年轻、重工业比重约为1:1，到2017年，重工业：轻工业比重超过,3:1，轻工业发展严重滞后。逐渐出现了以重工业为主，轻工业为辅的发展特征，因为重工业占比的加剧，导致部分城市出现了工业围城的现象，限制了城市其他方面的发展，导致城市土地利用结构不合理情况加剧。除了轻、重工业发展不合理外，广西工业发展还存在着三产发展融合度不高的问题。以柳州市为例，柳州在“先生产，后生活”城市建设方针指引下，长期以来第二产业比占据较高比重，没有形成三产协调发展的产业体系。2018年二产比重高达52.7%，工业发展“一枝独秀”，忽略了一、三产业的发展，加上循环累积效应，导致一、二、三产业比例失调，第三产业发展滞后，进而导致土地利用的结构不合理。除此之外，广西工业产业之间还存在缺乏紧密的上、下游产业链联系的问题，除汽车产业外，冶金、机械、电子信息、新材料、生物医药等支柱产业和新兴产业没有形成具有较强竞争力的现代产业集群和产业链。
3.机遇与挑战
3.1国家政策建设
西部陆海新通道建设、国家 “一带一路”建设、珠江——西江经济带、柳来河一体化发展、全面推进工业高质量发展等国家和自治区发展战略陆续实施，为广西壮族自治区发展带来前所未有的良好机遇，广西须抢占战略制高点，实现跨越式发展。 重点实现全面对接粤港湾大湾区，升级发展北部湾经济区，加快西部陆海通道的建设，将广西打造成为西南省区最便捷的陆海联运的出海口。广西将致力于构建“两带三区”的空间格局，“两带三区”就是沿西江升级和沿海突破对接大湾区的两大经济带，培育对接大湾区的东部产业融合先行试验区、南部沿海开放引领区和西南跨境经济合作区三大合作区，实现与大湾区的全面联动发展。
3.2工业高质量发展的要求
广西发展进入“新常态”，面对资源环境约束、产业升级绿色转型、区域一体化进程、生态文明建设更新更高的挑战，必须深化优化国土开发和保护策略，提升国土空间治理水平，实现绿色永续发展。自治区人民政府应出台一系列重大政策扶持，加快重大交通基础设施建设，强化产城融合发展，增强生产要素保障，加大资金扶持力度。
3.3产业升级，绿色转型倒逼
目前下广西正处于产业结构转型升级的过渡期，传统、低端以及重型产业比重过大，部分智能制造等科技创新的新兴产业发展速度缓慢，因为新旧动能转换较慢以及创新科技水平限制，使得产业结构调整和产业链转型升级难度加大。面对资源粗放利用、产业协同性不高等突出问题，亟需创新发展思路，更加强调发展的全面协调可持续，提升国土参与宏观调控、促进供给侧结构性改革的能力，实施差别化的引导调控政策，进一步提升国土开发质量和效率。
4.措施
4.1集约发展——土地集约节约利用
（1）促进批而未供土地利用，着力提升供地率：
①领导挂帅，开展专项清理整治；②一地一策，逐宗处置；③强化规划衔接引领，将重大项目落实到规划中；④科学编制用地年度供应计划，强化土地利用效率考核；⑤多部门联动，加快供地实施。
（2）加快闲置土地处置，预防闲置土地产生：
①因地制宜制订处置方案；②建立健全闲置土地预防处置机制。
（3）推进城乡建设用地增减挂钩实施
①加快推进无房屋建筑的农村居民点增减挂钩；②加强增减挂钩项目前期调查；③加大增减挂钩政策宣传力度；④加快增减挂钩项目实施进度。
（4）加强与“三调”工作的衔接，进一步拓宽建设用地的来源和渠道。
（5）建立健全“增存挂钩”机制
存量建设用地是一个动态的指标，专项清理和整治只能消除已有的存量建设用地，为有效减少和预防新的存量建设用地产生，必须采取措施建立健全“增存挂钩”的长效机制。
（6）加强用地批后监管，提高土地利用效率
①把好项目准入门槛，严格执行国家和自治区发布的建设用地控制指标，积极引进科技含量高、用地集约型企业，减少或者避免引进用地粗放型企业；②通过强化执法队伍人员和装备、提高动态巡查频次等方式，加大对土地市场动态监测和监管力度，及时核实、处置、上报；③实行以税节地，根据企业亩产税收和节约集约用地情况实施差别化税收政策，倒逼企业提高土地利用效率。
（7）合理配置增减挂钩周转指标，保障建设用地
为高效合理配置增减挂钩周转指标，建议允许柳州市各县（区）增减挂钩周转指标在市域范围内跨县交易。建议将涉及农民集中区建设的农村居民点增减挂钩项目的实施期限由三年延长至五年，确保项目能够平稳有序推进。
（8）推动用地置换
通过将市区的第二产业用地置换为第三产业用地，实现城市用地置换的“退二进三”。对腾退出来的土地、厂房、商厦等用地和附属设施，通过“腾笼换鸟”等方式，发展商业、餐饮、旅游、休闲、娱乐、文化等有机融合的特色产业。
（9）建立弹性制度
在法定最高出让年限内，根据不同产业的企业生命周期、用地绩效、行业政策来确定合理的土地弹性出让制度，设置合理的工业用地出让年限。
4.2统筹发展——深化用地布局优化
（1）摸清底数，夯实基础
开展资源环境承载力和适宜性评价以资源环境承载力评价为基础，对国土资源进行详尽的摸底数，开展生态重要性、农业适宜性和建设开发适宜性评价，找出适宜不同空间功能的地块单元，提出土地利用结构和空间布局优化的方案和对策建议。
（2）加强城乡存量用地挖潜，促进人地协调
结合城乡建设用地增减挂钩潜力调查、城镇低效用地调查和土地市场动态监测和监管系统数据，摸清批而未供、闲置土地、低效用地等存量土地的数量和空间分布情况，提出存量时代下的空间挖潜措施和建议，以及城市更新的原则和要求，为广西用地空间布局提供参考。
根据广西各市、城区人口变化、经济增长、产业发展、生态建设等需要，预测人口、城镇建设用地规模，结合各区域城乡发展定位，方向和重点，提出空间结构和布局的建议措施。
（3）统筹空间要素配置，保障城乡协调发展
提出城镇开发边界内集中建设区总体空间结构，明确商业、居住、工业等功能片区总体布局。
（4）政府引导，分区管控
对城镇开发边界内建设实行不同功能分区，管控方式不同的因地制宜政策。城镇集中建设区应依法编制详细规划,细化每个地块用途及指标。城镇弹性发展区内可布局建设用地但应相应核减城镇集中建设区用地规模。
（5）健全机制，科学调整
形成城镇开发边界评估调整机制，遵循“总量控制，动态维护，严格监管”的原则，提出城镇开发边界调整方案，及时纳入国土空间规划“一张图”监测评估预警管理系统实施实时动态监管。对于城镇开发边界的调整，原则上一年不超过一次。
（6）分级管理，强化实施
制定严格的管理规则，明确各级政府在城镇开发边界组织实施和监督管理过程中的职责。在组织实施层面，明确划定各级政府的管控边界以确定职责范围和管控责权；在监管层面，自治区相关管理部门要重点管控“三区三线”的划定情况；地方管理部门应重点管控城镇开发边界内的建设开发，严格控制城市的开发建设活动，推动实现城市集约节约的可持续发展。此外，城镇开发边界应作为强制性内容纳入国土空间规划体系及国土空间基础信息平台。
4.3集群发展——优化产业结构，加快产城融合和城乡融合
（1）三产融合发展
①主动融入国家、自治区发展大战略，为全域土地综合整治和生态修复搭大舞台。
②做好顶层设计，解决资金保障。紧紧围绕十九大报告中提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，从广西实际出发，在做好乡村规划的基础上，实施国土综合整治与生态修复工程，着重解决耕保碎片化、村庄用地使用无序、村级集体经济小散弱等难关，聚合和创新土地政策供给和政策保障，全面优化农村生态、生活、生产空间布局，平衡项目投入产出、收益反哺农村建设。
③以生态质量为前提大力发展现代化农业，加快发展战略性新兴产业，推进生态旅游、休闲度假等第三产业的快速发展。
④认真落实政府相关通知和意见，预留好农村产业设施和乡村旅游的建设用地，加快落实农村基础设施和公共服务设施用地。规范实施乡村规划管理，兼顾规划刚性与弹性，在全面落实土地用途管制制度、建设用地规模不增加的前提下，允许依法调整或修改乡镇规划农村建设用地布局。
⑤实施差别化和精细化的用地分类管理，优化简化用地审批流程。
（2）产城融合发展
产业用地布局过程中要与国土空间规划衔接起来，对于不同类型市区、城区，分别采用以人定地、以产定地、年均用地增量法来进行用地测算，并叠加限制性因素，与空间规划协调考虑；产业布局需要考虑城市空间拓展方向，使城镇空间与产业发展保持关联，避免出现“有城无产”的“空城”、“鬼城”现象；依据产业发展的不同需求规划城市，对于服务业高度发达的城市中心区域，需注重基础设施保障和综合服务平台的建设，对于有一些重工业，制造业的老城区，这些产业有的产能过剩，有的对环境污染严重，在规划过程中要侧重老城区的优化升级，逐步淘汰过程产能，将生产要素引向新城区。
（3）城乡融合发展
①在新的时代背景下，以城乡一体化为导向，突出新区生态优势，强调底线思维，以“三区三线”为根本控制引导手段，进一步促进柳州市北部生态新区的城乡统筹协调发展，破解城乡二元结构，促进城乡发展一体化，进一步推动乡村发展与振兴。
②明确新区定位、发展目标，在产业发展、市政基础设施、公共服务设施、生态环境等方面，强化城镇与周边乡镇村庄之间的衔接协调，合理安排其空间布局，强化空间规划管控。
4.4绿色发展——提高规划管制效率，保障工业用地转型
（1）创新工业用地管理模式
以集约化、精细化发展代替粗放式发展，统筹考虑产业、土地、用地规划，划定工业区块，通过梳理并优化调整工业区块布局，进一步加强对工业用地的管理：①集约利用工业用地，将工业企业向工业园区集中，限制新增工业用地在工业区块内，加强对工业用地规模的控制；②全方面控制工业用地：以集约化、精细化思维统筹考虑工业区块的分类梳理，形成科学合理的工业布局基本格局。
（2）完善监督管理机制，实时监控用地动态，促进工业用地转型
①严格土地管理制度，强化工业用地预审：建立工业用地利用全过程监管机制，利用国土空间规划“一张图”系统的建立，在审批管理中，严格控制土地出让的建设标准条件，在工业项目落地后，从对土地规划执行度、产业集聚度、工业用地地均GDP、发展贡献度等角度建立评估考核机制，以评估考核结果作为工业用地利用管理和评价的参考，建立以合同管理和土地供后绩效评估为主的监管机制。对于工业用地置换和用地性质转变情况，需要建立严格的用途变更调控机制，以此完善工业用地监管。
②建立部门联动机制，国土、发改、经贸、住建等相关部门应联合出台建设项目用地复核验收办法，建立批后集约利用动态监测评估体系，完善工业用地利用管理的政策法规，制定产业园区年度考核制度。既有利于对工业用地进行系统的实时监管，还进一步保障了工业用地的转型。
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