汪耀
安徽省交通规划设计研究总院股份有限公司
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摘要：中国社会进入21世纪以来，在快速发展的同时，积累的城市问题也在日益加大。本文介绍了城市居住区更新的概念，通过对英国城市更新历程的回顾，指出了我国未来30年内城市居住区更新存在的风险和问题，并进一步对这些突出问题进行了经济和社会层面的分析。最终针对于国土空间规划从业者提出了未来工作应对和准备的建议。
关键词：城市居住区更新 风险和问题 应对和准备
1 城市居住区更新的概念
本文的讨论重点是城市居住区更新。阳建强和吴明伟（1999）提出[1]，城市居住区更新（Urban Renewal of Residential Area）即在更新发展的前提下，对旧居住区结构形态进行基于原社会物质框架基础上的整合，保持和完善其中不断形成的合理成分，同时引进新的机制和功能，把旧质改造为新质，从而使旧居住区在整体上能够适应并支持新的生活需求。高鹏[2]提出居住区更新的目的应当包括三个方面：即完善城市功能、合理布局城市空间、提高居民的实际居住水平。
可以说，城市居住区更新应当包含必要的物质改造和社会结构重塑两大方面，是综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程，面广量大，矛盾众多，是一项实践性很强且历时耗资很大的工作。
2我国居住区更新即将面临的问题分析
2.1中外居住区更新的区别
英国城市更新运动主要是由于经济的快速增长，人口大量增加，汽车迅速普及，因此城市开始出现明显的郊区化倾向：中产阶级及高收入群体不再愿意居住在拥挤和污染的市中心，开始纷纷外迁至城市郊区，由于汽车的普及造成的低廉通勤成本，这一趋势迅速蔓延。与此同时，原来的市中心开始出现明显的衰败，由于大量富裕阶层的迁出，造成了内城的犯罪率上升、房屋和基础设施缺乏维护、经济萧条、税收减少等一系列社会问题。
我国的城市更新受发展阶段所限，尚未面临上述西方发达国家出现的问题。部分国内学者[4]认为，我国身处于集聚城市化和郊区化二元并存的阶段。一方面城市不断向外扩展，发展出新的产业和居住空间，另一方面与西方显示出了明显的区别，就是我们的旧城中心至今未曾衰败过，很多城市的老城区仍具有巨大的经济活力和综合吸引力，并由此导致过分集聚，造成物质空间的破旧和居住环境的恶化。
笔者认为，任何城市发展的表象，其背后都源于政治、经济制度的刺激或限制。自中国改革开放以来，经济快速腾飞已有20年，期间受分税制改革的影响，城市政府财源受到限制，不得不寻求一条维护城市正常运营的资金来源。房地产业在这一时期扮演了地方政府主要经济支柱和社会闲散资金蓄水池的双重角色。一方面城市不断向外扩展，各地城市新区大量涌现，城镇化速度日益提升；另一方面对于老城，由于国家棚改资金的不断投入，大中城市老城区原有的低矮平房区域，基于投资回报的需求，基本已经被改造为全新的高层甚至超高层社区。通过这一完善的资本闭环，城市政府得以获取充足的城市公共服务设施、基础设施维护资金。
然而这一趋势在未来的三十年间将发生重大的变化，我们的内城并不是不会衰败，而是时间尚未到来。
2.2我国居住区更新即将面临的问题
我国居住区更新即将面临的问题可以分为如下两个方面：
（1）人口结构的急剧变化导致住房需求过剩
图2-1 2017年度人口结构图
从图2-1可以看出，目前我们主要人口数量集中于20-50岁之间，儿童和老年人比例较少，新增人口迅速下降，受高水平房价和高教育成本影响，二胎政策的效应尚未显现。当前我国的适龄劳动人口已经达到了顶峰，30年后，60岁以上老年人逐渐去世，如今30岁以上的适龄劳动力基本都步入老龄化，现有的儿童群体将成为劳动市场的主力军，劳动人口面临急剧下降，与此同时需要赡养的人口将会急剧上升。因此，当前与社会发展相匹配的住房数量和结构，在30年后将明显偏多，总体上住宅数量将面临过剩的局面。
（2）多、高层住宅维护资金来源困难。
依据相关规定，我国住宅的建筑结构安全使用年限为50年，因此未来30年间，过往建成的高品质住宅小区虽然总体结构不会出现明显问题，但住户也不得不面对超过设计年限后，电梯、暖通、上下水、室外保温层、室内外涂料、墙面砂浆层、强弱电等房屋内部设施问题。住宅建筑的持续维护对资金量的需求较大，其最终资金来源只能依托于政府投入和业主自行投入。如若住宅的更新维护资金注入不够，就会面临老城居住区的持续衰退。
若寄望于单纯政府投入，由于居住建筑的数量较为庞大，政府财政难以兜底，主体的维修更新资金势必要来源于业主。
但是考虑到我国目前尚未建立有效的业主委员会制度，同时小区规模体量极大，已经明显超越了集体行动的合理边界，难以组织起有效的个体力量，大多数业主出于更为理性的选择可能会放弃原有住房，另寻新居。最终有经济实力的居民为寻求更好的居住条件逐步迁出老城，而经济能力不足且年龄较大的居民不得不留在老城，最极端的情况，老城的高层住宅可能重新沦为平民窟。反观部分发达国家，由于居民住房多为独栋或底层住房，由业主自行维护住宅的方式较为可行。
（3）多、高层住宅的拆迁更新难度极大
在章节2.1中，笔者已经提到目前大中城市的棚户区基本已经改造完成。未来的三十年间，城市政府面对的将是1990年代后，陆续建成的较高品质多层小区和高层小区住宅。即使拆除，在总建筑面积上也难有大的变化。在缺乏容积率级差的情况下，房地产企业缺乏足够动力和资金去完成未来多层和高层小区住宅的拆迁改建。
3国土空间规划行业的应对与准备
未来国土空间规划行业面对的城市更新问题，已经不仅仅是城市建设层面的问题，而是与国家经济走向和经济结构密切相关。尤其是居住区更新在全世界范围内都是困扰政府和个人的难题。国家层面经济和政策层面的统筹在此不作讨论，本文仅针对未来国土空间规划行业如何应对，从业者应做出何种准备，在此提出几点个人认识。
3.1 加强国土空间规划编制体系的应对
正在开展的国土空间规划的编制年限基本为2020-2035年，远景展望至2050年。这一时期内，城市居住区更新问题必然涌现。应在国土空间规划编制的各个层面中，对居住区更新作出全局的指引和细节的管控。
例如在总体规划阶段，结合建设主管部门和房地产协会的数据，摸清高建筑年限小区分布，结合建设水平和住宅建筑类型，识别城市衰退高风险区域，未来改造的策略和更新风貌的要求等。进一步引导政府建立专项资金，针对重建、再开发、改善等不同的更新方式，做好财政上的准备。在控制性详细规划阶段，针对居住区更新区域作出改造的方针和建议等。
3.2 树立唯物主义的价值观、文化观和历史观
国土空间规划从业者，应当站在历史的角度认识到，即使未来内城不可避免的出现衰败迹象，但其所承载的城市记忆和文脉仍然值得维系和保护，在总体趋势不能扭转的情况下，但至少可以争取政府投入，保留重点地段的整体风貌，或在整体改造区域，对现存的具有文化和历史价值的文物遗产、建筑遗产进行特定保护，有条件时政府可出资支持居民成立小型展览馆，留存城市发展中留下的印记。
3.3扮演好“中间人”的角色
从前文分析可以看出，如果没有足够的经济价差，无论是政府还是企业都难以得到足够的动力进行居住区更新。要获得足够的资金回报，作为国土空间规划从业者需扮演好“中间人”的角色，一方面加强与政府部门的协调，在原址基础上适度提高总开发量或调整用地性质。另一方面与开发企业对接，在项目立项初期，进行资金平衡和工程可行性方案研究，通过严密的财务分析论证，在确保城市景观环境和空间品质的基础上，尽可能采取新技术，提升原开发地块建筑使用面积和建筑品质。增加更新地块的吸引力。最重要的，需要对本区域内存在的具有社会性质的企业，团体，群众自治机构等具有发展社会资本潜力的单位和机构进行充分调研，从全局上把握更新区域中的公众参与的群众基础。
3.4 激发业主参与热情
前文分析指出，仅靠政府投入，未来大规模的居住区更新不可能成功。从国土空间规划从业者角度出发，需找寻合适的手段，激发更新区域业主参与更新改造工作的热情。
第一、扭转现状对自有住宅的认识。目前社会普遍认知的买房动力主要来源于过去20年以来，持续不断的升值过程，且短期内必然难以改变。但从长远来看，基于全社会的努力和经济结构的改善，势必会塑造“房子是用来住、不是用来炒”的共同认知。规划师需进一步引导公众树立，房子和所有的易耗品（如汽车、电器）一样，是需要“养护”，而非随时退换的。
第二、从欧洲实践中可以看出，在居住区更新的工作中，必须重视社会资本的塑造和强化。借助多平台社交媒体，鼓励同一居住区和不同的居住区的居民之间产生更多良性互动，建立各类正式或非正式团体，共同形成维护我们美好城市的愿景，促使公众自发出资委托相关机构开展居住区更新工作。
第三、居住区更新中需要特别重视对打造居住区特色的重视，在此基础上激发居民对居住区的感情，促进居住区内部的凝聚力。
4 结论与建议
英国作为产业革命的发源地，最早启动了现代城市的建设与发展，并在这一过程中不断对城市建设的理论和实践进行探索和创新。由于英国城市的建设开展较早，相对于国内已经提前进入了部分内城衰退而开展更新的阶段。经过数十年的实践和多轮执政党的交替上台，其城市建设和更新政策和措施一直进行着演化和反思。而我国的大规模城市更新运动尚未到来，但未来30年间老城的衰退并不受人的客观意志为转移，而是事物发展的必然趋势。
参考文献
[1] 阳建强，吴明伟. 现代城市更新[M]. 南京：东南大学出版社, 1999
[2] 高鹏 上海市中心城旧居住区更新方式比较研究——以静安区为例[D].上海:上海交通大学国际与公共事务学院,2007
[3] 程大林,张京祥 城市更新：超越物质规划的行动和思考[J]. 城市规划,2004, 28(2):70-73