广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所
摘要：近年来，英国城市政策开始探索国家主导的城市更新以应对住房危机，却进一步导致了住房市场的失衡，绅士化的负外部性更加明显。本文对英国城市更新中绅士化的空间分布特点、成因、空间效应进行了讨论，对其成因提出了后再城市化、社会住房私有化、新自由主义下的福利改革、住房金融化的制度解释，并反思绅士化的性质，认为城市更新作为当下英国城市发展策略越发普遍而有效，城市政策应开始关注如何发挥其积极效应，削弱负外部性，维持空间正义。通过对德国、瑞士、英国、中国香港等城市政策的研究提出了可行的政策建议，包括优先购买权、建立内城控制区、租金控制、限购、设立社区土地信托等。
关键词：绅士化、住房市场、城市更新、社会住房私有化、社区土地信托
Abstract：In the recent decades, British urban policy began to explore state-led urban regeneration in order to cope with temporary housing crisis. However it worsened the situation of imbalanced housing market, and the negative externalities of gentrification became more obvious. The article discusses about spatial distribution, cause and spatial effect of gentrification in the British urban regeneration, the institutional explanations of which are concluded as post-re-urbanization, privatization of social housing, Neoliberalism welfare reform and housing financialization. Subsequently, the article reflects in the attribute of gentrification and declares the positive factor of gentrification in the new urban regeneration context, suggesting that it is time for policy makers to think more about how to reduce negative externalities and lead to a positive gentrification. Based on the studies in related urban policies in German, Switzerland, England and Hongkong, the article puts forward feasible policy options, including pre-emptive right of purchase, Urban Conservation Areas, rental brake, control of second home purchase and Community Land Trusts.
Key words：gentrification, housing market, urban regeneration, privatization of social housing, Community Land Trusts
一、研究背景
绅士化(Gentrification)一词在英国已被使用多年，但大多数时候语义较为消极。绅士化最初是指中产阶级自发的行为或政府的规划行为所引起的社会变迁，通常是以提高居住环境与社区基础设施的质量的形式进行的，目标是改善贫困社区的生活条件。通常情况下，由于外来人口和富裕家庭的涌入，带来社会阶层更替和生活成本上升，导致原有居民的失所（displacement）(Atkinson and Jacobs, n.d.) (A. Beauregard, 1986)。
自1988年《住房法》（Housing Act 1988）改革住房市场以来，在全球化和住房金融化的趋势下，绅士化越来越多地由政府主导并被作为一种发展战略来使用，与此同时，绅士化也带来了消极的社会影响。但绅士化必然是消极的吗？在英国城市更新日益趋向于将绅士化用作发展战略的今天，发展与社会公平、空间正义是否导致必然的悖论，英国城市更新将何去何从，本文试图从城市发展与住房政策的角度出发做一些思考。
本文将对当前英国城市更新中的绅士化问题进行讨论，全面介绍和讨论英国当下绅士化的成因及其面临的挑战，并针对上述挑战提出政府为实现“积极的绅士化”应持有的政策目标，最后对相关案例进行梳理，提出一系列可行的政策选择。
二、英国绅士化的空间特点
图1来自于伦敦政治经济学院(London School of Economics and Political Science)的一项研究，该研究概述了英格兰地区绅士化、城市地区和低教育水平的地理分布(Paccoud, n.d.)，大致上提供了目前英格兰绅士化空间格局的概述。它表明，首先除伦敦外，低收入社区更有可能聚集在每个城市的中心。其次，绅士化的早期阶段（90年代）是从最中心的低收入社区开始的，然后（00年代）扩展到外围的低收入社区。此外，这可以作为两个阶段划分的标志，很少出现同一街区经历了两个阶段的绅士化进程的情况。绅士化人群的教育结构和对绅士化过程的解释表明，绅士化是一个相对不可逆的过程。从这一观察可以得出，早在90年代之前，伦敦市中心就开始了绅士化的进程，在整个英格兰的同一时期也掀起了一股绅士化的浪潮。
三、英国绅士化成因的制度化解释
1. 人口的后再城市化（Post Re-urbanization）
绅士化(Gentrification)最初是60年代前后新中产阶级在经历了前一时期大规模的城市空心化后自发发起的行动。随着城市中恶劣的生活环境和居住条件得到改善、大量排污工业厂房倒闭和大量人口的退出，中产阶级开始厌倦无聊且不便利的郊区生活，逐渐回到市中心去探寻更有意思的生活，这被认为是后再城市化开始的标志(a . Beauregard, 1986)。
2. 社会住房私有化
在维多利亚时代晚期，国家慈善事业致力于为贫穷的市民提供收容所、安置房，其中最著名的项目是皮博迪大厦（the Peabody House），然而，直到20世纪，大规模的“公共”住房建设(‘Council’ Housing Construction)才出现重大进展。在这一时期，占主导地位的是地方政府和较为进步的第三部门住房机构。社会租赁房屋数量和住房所有权的增长一度在2001年达到了住房市场69%的峰值(Paccoud, n.d.)。
这项改革成果被1988年的《住房法》褫夺了，这是一项保守党政府出台的放松管制立法，允许房东拥有自己的房产，并使得房东更容易地缩短租约的期限。由《住房法》提出的缩短租约（the Assured Shorthold Tenancies）后来又由1996年《住房法》（Housing Act 1996）予以巩固。购房出租（Buy to Let, BTL）是这两项立法的产物(Watt and Minton, 2016)。BTL抵押贷款授权房东将物业作为投资和盈利工具，鼓励房东选择更能承担高租金的租户，这成为了租赁行业的一种新的风险转移模式。因此，私人租赁业的市场占有率从1991年的9%上升到2001年的12%，然后又上升到2011年的18%。2001年到2011年的十年间，私人租赁房屋总数增加了170万(Paccoud, n.d.)。
.png)
图1:城市、绅士化、低受教育水平人口的地理空间分布
资料来源：Paccoud, A. (n.d.). Private Rental-Led Gentrification in England: Displacement, Commodification and Dispossession. SSRN Electronic Journal.
3. 应对城市更新与住房危机的城市政策
2017年，议会发布了《住房白皮书》，提出了每年新建25万套住房的宏伟目标。随着住房危机席卷全国，中央政府开始着手推行重建项目。在这个允许社会住房私有化的BLT改革的引导下，城市更新项目已逐渐成为对绅士化造成巨大影响的因素。
近年来，英国的城市政策开始探索国家主导的再开发和城市更新，政府声称通过这种方式来应对住房危机。通过对住房产权结构进行分析，显而易见的是，许多住房再开发项目并未提供更多的可负担性住房，它实际上更进一步地巩固了私人租赁市场的份额与地位(Watt and Minton, 2016)。
4. 新自由主义和福利改革
近几十年来，新自由主义政策主导了福利体系。通过减少公共支出和引入公共服务私有化，福利制度越来越依赖于市场供给。社会公平问题正在显现，其中住房领域是一个主要战场(Hodkinson, Watt and Mooney, 2013)。
5. 全球化和金融化
随着全球化的浪潮，英国特别是它的首都伦敦正在成为全球投资流入的新兴中心。同时，当住房金融化(Aalbers, 2016)逐步地将住房从一种居住形式转变为一种投资工具时，它无疑加剧了对绅士化进程的负面影响，扩大了城市生活中的贫富差距，构建了新的地理格局和住房市场格局。
四、绅士化的空间效应
1. 城市通过绅士化的方式发展成为大都市
一些研究(Uitermark, Duyvendak and Kleinhans, 2007)认为，绅士化如今被用作一种发展战略工具，通过城市美化和吸收投资，城市获得更多的税收和其他收入，但也有证据证明，绅士化产生了许多负面影响。
2. 住房危机悖论
随着中产阶级的涌入，人们对市中心住房的需求大幅增长，导致租金水平飞涨。于是，不断上涨的租金反过来加速了失所（social displacement）的发生和社会排斥（social exclusion）在当地遗存的贫困社区中的发生。大部分承诺解决住房危机的城市更新项目并没有为当地的长期居民带来居住环境的改善，反而让当地居民感到被剥夺和疏离。
3. 城市生活中基层工作者遭遇的失所
城市生活的基层工作者，如教师，护士，清洁工，在城市生活中扮演着不可或缺的角色，但是没有足够的高工资支付不断上涨的市中心高租金，从而面临了失所的危险，于是他们开始寻找与城市中心距离较远的地区作为新定居点。研究结果证实了由此带来的长通勤时间和高通勤费用，每年伦敦通勤者花费的通勤总成本达5000亿英镑(Fraser, 2017)。
五、政策目标与政策路径
1. 政策目标
住房不仅仅是人所栖身的物理空间，更是与生活方式和社会资本相关。因此，世界上任何一个房地产市场都不会是完全自由的，政府应就社会不平等问题进行必要的干预。虽然前面已经提到，绅士化带来的结果是多维度的，但解决绅士化问题的根本办法始终应落脚于住房市场本身。
由于到目前为止，官方对于绅士化的属性还没有明确的政策讨论和定义，因此政策目标应充分地从住房市场角度反映政府对绅士化的态度，对绅士化所造成的社会不公平做出回应。最近有研究(Paccoud, n.d.) (Slater, T. et al, 2010)证据表明，新时代的绅士化极有可能导致失所现象的发生。一个富裕的大都市只欢迎来自世界各地的资金进行投机投资，而把教师、护士、清洁工和警察等城市生活中的基层工作者拒之门外是不现实的，基层工作者因无法负担高企的房价而无法达致职住平衡。
因此，政府需要保持一个平衡——一方面使经济在足够的住房投资和绅士化的牵引下保持适当的增长，另一方面这种增长应该以避免消极的绅士化为基础。政府可考虑从以下方面表达态度：绅士化是不可避免的吗?政府是否有意将其作为大都市的战略发展工具?绅士化战略应该在多大程度上与社会正义相协调?如何减少绅士化带来的负面因素?
2. 政策路径
政府应分别从供给侧和需求侧对实现积极的绅士化提供政策支持。第一，提供供给侧补助。政府应尝试控制由于社会租赁住房（social rented housing）和自有住房（ownership housing）的市场份额转换为私人租赁住房（private rented housing）而导致的私人租赁份额的持续增长。同时，探索何种政策工具有助于实现租金管制，这方面的讨论在全球住房研究领域里越来越受到关注，它可以被视为一种再分配的杠杆，为公民提供切实的帮助。中央政府亦可思考权力下放改革，以帮助解决地方层面的可负担性住房供给问题。
第二，对需求侧进行控制。抑制第二套住房和“外地房东”（Absent landlords）国外住房投资的需求，并对新自由主义福利政策和住房市场关系的立法修改提出具有前瞻性的反思。研究对那些为公民提供经济适用房的私营部门或非营利组织提供补助，以帮助它们收回部分建设成本。由于在建设成本方面存在信息不对称，政府应建立严格的监督制度。
第三，落实直接的供给侧干预。由中央政府直接提供足够的经济适用房供应，以满足面临绅士化带来失所风险的人的住房需求，使教师、护士等基层劳动者能继续留在内城生活。对住房更新项目进行反思，重点关注政府财政和住房建设工作的组织安排。这个政策方向对资源的需求十分大，它要求政府对提供充足的土地储备和有效的管理。
六、可行的政策选择
在减少绅士化的消极影响方面，世界上已有很多成功的例子。考虑到政策背景，本文选择德国、瑞士和英国利物浦作为主要参考模式，对一些可选政策进行细化改良建议，以便进一步实施。其中，德国柏林提出了最全面、最有效的政策。柏林的租金水平是以下大都市中最低的。政府提出了一系列政策，以确保现有社区不被排除在首都以外，并努力提供尽可能多的经济适用房。
1. 优先购买权
优先购买权是政府可考虑授予正在经历绅士化的社区的一项强大而创新的法律措施，有了优先购买权，当社区面临绅士化和潜在的租金上涨时，居民可以以原价购买房产。通过优先购买权获得房产以后，他们可以选择继续以自有产权的形式居住，也可以选择将其出售给政府，出售的房子按规定未来只可作为经济适用房使用。
有了这个法律工具，政府可以在保存原有社区的同时，重新在住房市场中占据更大份额的公共住房持有率，它的意义在于减少私人市场在住房供给中的绝对占有。
德国柏林的公寓街区Wrangelstrasse 66是该法律工具的一个成功应用案例。在街区被私人开发商收购之前，居民们向市议会寻求帮助。在获得优先购买权的许可后，居民以370万欧元的价格购买了这栋房子，并将其转售给一家国有房地产公司(Ft.com, 2017)。如今，该物业产权是公有的，原本居住于此的租客得以继续原址安居。
2. 建立“内城保留区”（Urban Conservation Areas）
政府打算留出一定数量的街区作为“内城保留区”，在该区域内禁止高价、奢华的重建项目、和Airbnb营业点。同时，该区域的房屋业主也不得将他们的房产作为出租的用途使用。目前，在柏林的33个社区中，可以找到作为“内城保留区”的先例(Ft.com, 2017)。
3. 引入税收控制
租金管制是政府可用的重要武器，政府可考虑大幅增税，以打击外国投资者、“外地房东”和第二套住房的买家。瑞士和香港提高了二套房购买者和外国购买者的税收，有效减少了这类购买行为(Watt and Minton, 2016)。
4. 设置租金限制
新租户合同中规定的租金应以不高于当地平均租金水平的一定比例为标准，当地的租金平均水平应参考房产所在社区内的租金情况来确定。比如，在柏林，新租户所支付的租金按规定不应超过当地平均水平10% (Ft.com, 2017)。
5. 通过税收控制以外的手段控制第二套住房的购买
如前所述，那些号称希望通过更新项目来改善城市低收入家庭居住环境和设施条件的决策者，往往更进一步导致了负面的失所，因此他们应采取措施减少这种负面的社会影响。例如，可以通过效仿德国的政策来实现这一目标：通过出台政策，限制新购住房的租金涨幅，使得其租户在7年内免于因租金过快上涨导致的驱逐(Ft.com, 2017)。
6. 对物业交易活动实行严格监管
政府还应注意房产交易活动中伪造他人身份购买房产的行为。虽然政府针对控制第二套住房购买和来自国外的房地产市场投资等行为出台了税收控制的政策，但可预见该政策存在着诱发伪造身份购房行为的可能性，如通过给第一套住房购买者支付费用，使其使用该购房资格为他人以较低税率购买房产等。因此，政府在交易活动中应加强监察，严格规范准入资格申请，以保证购房人信息的真实性。
7. 权力下放
社区土地信托（Community Land Trusts, CLT）是一个全国性的自愿和基金组织，旨在在财政方面帮助社区提供经济适用房，是英国经济适用房建设权力下放的一个典型例子。利物浦的格兰比四街（Granby Four Street）是英国最著名的案例之一，由利物浦的CLT运营。尽管得到了社会组织的支持，但项目面临了来自于可利用资源的不足的巨大挑战。该项目花了将近20年的时间才得到借贷和其他财政支持，运营方与一个设计工作室合作，并发起了当地社区的公共参与。直到去年，它才实现了提供第一批经济适用房的目标，总供应量不足10套(Wainwright, 2017)。
因此，政府在权力下放时可考虑从以下方面着手：（1）组织社区经济适用房方案的评比，并将财政资金分配给评比优胜者，而不是将极少量的资金平均分配给每个社区。（2）盘活低效用地，放宽其规划许可审批要求，为CLT经济适用房项目提供用地保障。
七、结论
绅士化并不是英国独有的现象，它正逐渐成为一个全球性的趋势。虽然不同国家绅士化的制度成因和背景不同，但其核心焦点仍然是市场的需求和供给。关于政府在市场活动中应扮演何种角色，学术界和实践层面的讨论由来已久。如有必要，政府应该对市场失灵进行一些干预，以维护社会秩序、公义与公民福祉。
参考文献
[1]Aalbers, M. (2016). Financialization of Housing. 1st ed. Taylor and Francis.
[2]A. Beauregard, R. (1986). The Chaos and Complexity of Gentrification. Gentrificaiton of the City.
[3]Atkinson, R. and Jacobs, K. (n.d.). House, home and society. 1st ed.
[4]Anon, (2017). [online] Available at: http://Let's get our gentrification story straight [Accessed 11 May 2017].
[5]Connolly, K. (2017). 'No bling in the hood ...' Does Berlin's anti- gentrification law really work?. [online] the Guardian. Available at: https:// www.theguardian.com/cities/2016/oct/04/does-berlin-anti-gentrification-law-really-work-neukolln [Accessed 10 May 2017].
[6]Engel, M. (2017). The bubble that turned into a tide: how London got hooked on gentrification. [online] the Guardian. Available at: https://www. theguardian.com/cities/2016/sep/24/the-bubble-that-turned-into-a-tide-how-london-got-hooked-on-gentrification [Accessed 11 May 2017].
[7]Fraser, I. (2017). Revealed: the true cost of buying a house in the commuter belt. [online] Telegraph.co.uk. Available at: http://www.telegraph. co.uk/finance/property/12085254/Revealed-the-true-cost-of-buying-a-house-in-the-commuter-belt.html [Accessed 9 May 2017].
[8]Ft.com. (2017). Germany: Berlin’s war on gentrification. [online] Available at: https://www.ft.com/content/7f3dcfea-8a1b-11e6-8cb7-e7ada1d123 b1 [Accessed 6 May 2017].
[9]Hodkinson, S., Watt, P. and Mooney, G. (2013). Introduction: Neoliberal housing policy – time for a critical re-appraisal. Critical Social Policy, 33(1), pp.3-16.
[10]Paccoud, A. (n.d.). Private Rental-Led Gentrification in England: Displacement, Commodification and Dispossession. SSRN Electronic Journal.
[11]Perry, F. (2017). What is your city doing to resist gentrification?. [online] the Guardian. Available at: https://www.theguardian.com/cities/2016/ sep/19/city-resist-gentrification-displacement [Accessed 9 May 2017].
[12]Slater, T., Lees, L. and Wyly, E. (2010). The gentrification reader. 1st ed. London: Routledge.
[13]Uitermark, J., Duyvendak, J. and Kleinhans, R. (2007). Gentrification as a Governmental Strategy: Social Control and Social Cohesion in Hoogvliet, Rotterdam. Environment and Planning A, 39(1), pp.125-141.
[14]Wainwright, O. (2017). The street that might win the Turner prize: how Assemble are transforming Toxteth. [online] the Guardian. Available at: https://www.theguardian.com/artanddesign/architecture-design-blog/2015/may/12/assemble-turner-prize-2015-wildcard-how-the-young-architecture-crew-assemble-rocked-the-art-world [Accessed 11 May 2017].
[15]Watt, P. and Minton, A. (2016). London's housing crisis and its activisms. City, 20(2), pp.204-221.