武宣县土地开发整理中心 广西来宾 545900
摘要：土地综合整治指的是在特定的区域范围中，根据土地利用总体规划来明确土地的整治目标，通过土地开发、土地复垦、增减挂钩等作为主要方式，对其中的农田、水利、道路等进行综合整治，从而优化农村的生活条件、生产条件、生态条件等，促进农村经济的稳定发展。土地综合整治与增减挂钩项目的实施是促进城乡统筹发展、加快城乡一体化建设的有效途径。在国土资源厅和市级政府的领导下，我市已经完成了多个试点项目，并取得了显著收效。
关键词：增减挂钩项目；土地综合整治；对策与建议
引言：近年来，土地整治已经成为了国家战略之一，而土地综合整治的涉及规模、目标等也都在发生变化，由原本单纯地对土地进行开发和复垦逐渐向土地综合性整治，由部分整治转变为全局整治。在新时期背景下，若要实现全局整治，则需要进一步融合农用地开发复垦以及增减挂钩，并充分发挥增减挂钩在统筹乡镇建设用地中的作用。而为了保证土地整治的实效性，我国国土资源部门先后发布了多条政策，提倡将项目管理以及资金管理等内容作为基准，占补平衡和增减挂钩管理作为指导，不断推进制度建设，提高土地综合整治的规范性。
1 土地综合整治的规划原则及依据
1.1 规划原则
1）符合规划，建新和拆迁地段需要满足土地利用总体规划要求，并在规划方面实现因地制宜，科学设计挂钩项目区；2）保护农业耕地，不管是开发还是建新，都不能影响农业耕地面积，拆旧地块也需要有限考虑复垦，作为耕地；3）保持增减平衡。拆旧地块面积和新建建设用地面积需要确保平衡性，新建建设用地面积不能超过拆旧总面积；4）确保农民基本利益，在挂钩项目的规划与实施方面，都要满足群众的需求和意愿，充分保护农民土地合法权益，改善农民的生产生活，推动当地农业经济的快速发展；5）节约集约用地。挂钩项目新建建设用地块中，土地的集约利用水平需要得到提高。
1.2 复垦设计依据
1）法律法规：
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地复垦条例》、《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》等；
2）政策性文件
《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》、广西城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》、《广西壮族自治区国土资源厅关于进一步改进城乡建设用地增减挂钩项目立项工作的通知》、《广西壮族自治区人民政府关于大力推进城乡建设用地增减挂钩促进城乡统筹发展助力易地扶贫搬迁的通知》、《广西壮族自治区国土资源厅办公室关于印发广西城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区复垦验收技术规程的通知》等。
2 项目概况
该项目位于广西武宣县通挽镇，项目共涉及面积为104.3124公顷，拆旧区为1个地块，位于尚满村张宽屯，土地利用现状为居民点。农用地整治区面积87.3606公顷，土地利用基本以耕地为主。项目实施完成后，拆旧区复垦农用地11.639公顷，耕地占10.891公顷，其他农用地约0.748公顷。
项目实施内容主要为农田水利、道路工程、土地平整等，农用地整治区中的土地平整工程针对张宽村区域实施挖高填低工程，针对拆旧区中的37028m2废旧房屋进行拆除，并对区域内复垦土地的土地进行覆土处理。农田水利主要为修筑配套工程，斗渠全长1993.44m，斗沟全长1321.55m，以及11座过水管涵。道路工程新建道路1957.05m，改建1542.9m，该项目由2018年9月起兴建，直至次年2月份完工，总工期为6个月[1]。
3 项目实施难点
3.1 项目管理制度和增减挂钩项目区管理不够协调
传统的农村土地综合整治项目和增减挂钩项目并不属于同一个平台，因此在管理制度方面也存在一定的差别。项目管理制度通常多以耕地复垦，拓展耕地面积为方向，传统的农村土地综合整治在工程实体、项目研究、项目规划、项目开展等各个环节都增加耕地、保护耕地为主导性理念。增减挂钩制度则将平整区内土地利用结构为主要方向，通过项目的开展，利用挂钩指标来控制项目规模、整体控制等。农用地综合整治和增减挂钩以及废弃地复垦项目都在管理制度和形式上存在一定差异，可能会导致实际整治规划和施工等方面与田水路林综合整治脱节，带来不必要的资金成本问题。
3.2 城镇用地增加和农村居住点减少不挂钩
整体上来看，城镇用地面积的增加和农村居住点用地的减少并未充分挂钩，土地利用率也未能有效提高。其一，由农村向城镇发展的人数越来越多，但这些人口大多在农村中依然具有多处宅基地，这种现象十分普遍，所以农村存在着大量的闲散土地，甚至部分村镇中只有老人，空闲地覆盖率非常大。同时，农村建设设施中具有部分违法占地的现象，如一户多宅，宅基地超标现象。其二，城乡建设用地统筹性规划存在不足，城镇新增用地不可避免地会占用农用耕地，但对此并没有根据新增量来实施农村居民点用地的综合整理。
拆旧区所处的张宽村便是空心村，土地综合整治规划不足，并且资金投入不足使得群众住房不断向城市发展，许多废旧住宅都处于空闲状态。村北部耕地较为集中，是农业集中发展的良好区域，但该区域的耕地并没有实施土地平整，田块分布较为分散，难以达到机械化耕种标准。同时，张宽村周边的交通网络虽然较为完善，但交通设施建设却较为薄弱，农民出行耕作也带来不便，因此修建生产道路的需求较为迫切。
4 增减挂钩项目实施在土地综合整治中的应用
4.1 领导部门的高度重视
项目开展中，市委部门提出了统筹城乡发展，创建三个示范的指导性思路，全市重点关注城乡一体化建设中土地综合整治工程。市政府、市委书记等带队前往新农村建设点考察土地综合整治以及城乡建设用地增减挂钩工作，并吸取先进建设店的建设经验和策略，为通挽镇土地综合整治工程提供经验与理论支持。同时，各领导部门积极部署工作，具体为：1）成立全市城乡一体化土地综合整治领导小组，统筹管理土地综合整治工作的各项事宜与开展流程；2）国土资源厅的全力支持，并对土地综合整治工作提供了重要指示，对工作进行指导。同时土地管理中心、耕保处、国土规划部门等大力支持全市土地综合整治工作，这也为我市土地综合整治工作的有序化开展提供了支持与动力。
4.2 大力宣传，构建和谐的社会氛围
我市利用电视、网络、电台等媒体平台积极开展宣传工作，向外宣传土地综合整治工作，全面发动干部群众积极参与到土地综合整治之中。城乡一体化土地整治工作领导小组还编制了宣传册，向周边地区群众和干部进行发放，同时又在网络平台和报刊中发布关于土地综合整治的知识、经验、政策等。领导人员亲自带领工作开展动员会，和各村镇村民代表进行深切交流，积极了解项目区中的农民意愿。此外，还成立了拆旧区集中居住区建设领导小组，设立多个小组进入村镇了解农民意愿情况，并为农民发放土地综合整治工作宣传册[2]。
4.3 成立项目领导小组解决产权及利益问题
在项目区中，乡镇与有关部门联合建立土地综合整治领导小组，针对项目开展中可能存在的各项问题进行处理，并协调好建设用地复垦的有关事宜，同时调取人员组件项目技术组和管理组，重点负责项目的考察、土地资源规划。搬迁补助等，也负责农户安置和纠纷解决、接受信访等，处理好项目开展期间的产权问题和利益纠纷。
4.4 通过技术手段改善复垦耕地质量
在项目复垦区中拆除老旧房屋和老旧设施，之后实施土地平整工作，保证农田平整度在
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，同时农田不会出现大土块。通过实土修建田埂，确保田埂的稳固性和稳定性，在上方植草，避免被雨水冲刷塌陷。新建田块在完成整平处理之后，还需要进行施肥，以保证肥力充足，通过农家肥、复合肥等优化土壤结构和营养结构，保证复垦耕地的质量。
4.5 保护区域生态环境与人文环境
在项目区中重点关注区域生态环境的保护，在增减挂钩项目实施过程中，需要以土地资源的可持续发展作为主导性理念。如在土地资源复垦中，蚯蚓等有益动物很有可能会落入较高、表面较为光滑的沟渠中难以爬出，所以针对复垦整治区域中深度在50cm左右的沟渠中，间隔25米左右设计一节生态沟渠，确保田间动物不会受到项目实施的影响，保证田间的生物多样性，保护自然生态环境的和谐性。在项目设计和实施过程中，也充分体现出了人文精神，对人文环境进行重点保护，如民间文化遗址、文化建筑等进行全面保护[3]。
4.6 土地综合整治的差异化管理，满足不同区域需求
根据拓土开发格局优化战略，针对不同的乡镇区域情况规划不同目标类型和规模类型的土地整治方案，利用差异化的土地综合整治策略来确保区域发展战略的充分落实，也进一步提高土地综合整治的针对性与实效性。在项目管理制度方面，需要保证制度与实际的贴切性，建立合理的项目审批管理制度，通过契合的法律制度来规范不同区域和不同实况的整治项目建设。可以将土地综合整治由于整治范围和规模具有综合性特征，农田、水利、道路等都涵盖在其中，因此可以预先下达增减挂钩指标，在整治项目方案中设立增减挂钩专章。
4.7 全局规划，推动农民向城镇集中
基本公共服务均等化是城乡一体化建设中的关键，而对于为农民提供公共服务来说，其难点便是农民基数较大，居住特征较为零散，聚集性较低。也正是由于这点，使得农村公共服务的共享率难以提高，进而提高了公共服务的投入成本，降低服务收效。而若是推动农民向城镇集中居住，那么便可以有效加强公共服务的效力，节约大量的服务成本投入。我市不断探索一个或多个镇为统筹区域，规划城乡一体化的土地综合整治规划，在此之上，还在不断加强农村新社区建设，通过一村一社区以及多村一社区的形式使得农民集中居住，并且保证集中居住的密度，为之后的城乡公共服务等提供良好的落实条件。我市多个土地综合整治项目应遵照先建后拆理念，大力推动农民集中居住区的建设。农民集中居住区的建设重点结合农民的经济实力、接受能力和特殊农民群体的需求，并在集中居住区中分别设立了配套设施，如旅游接待区、娱乐区等公共服务设施，一户一宅则结合农村住宅区的基本特征和城镇建筑设计，单独式的住宅占地面积分为四类户型，公寓式住宅建筑也分为多种户型，从而满足不同农民的不同居住要求[4]。
结束语：农村土地综合整治与城乡建设用地增减挂钩对于城乡发展来说至关重要，确保城市建设用地与农村居住地的增减相协调，保持用地平衡，缓解用地指标等。项目重点内容便是针对农村的空心房、危房等宅基地以及设施进行综合性的整治，将部分区域复垦作耕地，或进行新村改建等，在改善农村居民生活环境和生态环境的同时有效推动了城乡一体化建设。
参考文献：
[1]王宏伟.福建省农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩项目操作研究[J].新农村（黑龙江）,2012(10):102-103.
[2]创新治理 与土地增减挂钩相结合[J].《国土资源》,2015(12):12-13.
[3]刘玲.增减挂钩项目实施在土地综合整治中的应用与探索[J].农家科技（下旬刊）,2019(2):228.
[4]覃莉.对增减挂钩融入土地整治的建议[J].中国土地,2015:48-49.