深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司 518074
摘要：目前，国务院针对旧居住区改造问题提出了全新的指导意见，意见要求当地政府部门应该统筹规划、合理部署，确保旧居住区改造工作得以全面贯彻与落实。深圳市在旧城镇、旧厂房、旧村庄的“三旧”改造方面起步较早，是国土资源部与广东省开展部省合作、推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。本文立足于深圳市旧居住区的改造现状，就旧居住区的界定、改造的必然性、改造的途径、存在的主要问题进行简要的探讨。
关键词：深圳；旧居住区；三旧改造；主要问题；
引言
去年底召开的中央经济工作会议提出，加强城市更新和存量住房改造提升，做好旧居住区改造。老旧小区是指建造时间较长、市政基础设施老化、公共服务缺失等问题比较突出的住宅小区。老旧小区改造提升是重大民生工程，也是解决城市发展不平衡不充分问题，推进老城区更新、经济发展方式转变的重要措施。
从2015年中央城市工作会议提出“加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造”，到2017年住建部在厦门、广州等15个城市启动了旧居住区改造试点，老旧小区改造逐步在全国铺开。老旧小区改造侧重基建投资，改造项目投资周期较短，边际效益明显，能通过投资改善居住环境拉动消费。引导社会资本投入老旧小区改造，以更大的投资体量和产出增量对冲疫情不利影响，也是符合当前稳增长要求的重要举措。
1 旧居住区改造的概念
1.1 旧居住区的界定
目前，对旧居住区的界定众说纷纭，国家也没有统一的界定。结合长期旧城改造的实际经验，笔者认为，旧居住区应当是建造时间比较长，市政配套设施老化，公共服务缺项等问题比较突出的居住小区，主要是2000年及之前修建的居住小区。此项在深圳市，符合政策要求的、能够拆除重建的老旧小区竣工年限为20年。
1.2 旧居住区改造的必要性
旧居住区建成年代较久，多为20世纪90年代的砖混结构建筑，其建筑质量较差、水电路老化、抗震防灾能力弱、消防设施陈旧等，普遍存在一定居住安全隐患；另外老旧居住区逐渐成为深圳市租房的价格洼地，租赁人口的流动性、小区环境维护条件越来越差也成为了恶性循环，通常老旧居住区伴随着环境脏乱差的问题。
旧居住区环境日趋恶劣，逐渐成为城市光鲜亮丽外表下的黑洞，其更新改造也成为了必然。
通常国内大部分城市的旧居住区改造是指建筑外立面的翻新、水电燃气等线路的改造——对应深圳市的综合整治概念。但在深圳市特殊的现实条件下，旧居住区改造基本只有拆除重建一条路。
2 旧居住区拆除重建的必然性
2.1 土地供给与住房需求失衡
深圳市2035年建设用地规模控制在1100平方公里以内，土地建成度已趋近100%的条件下，土地供应压力仅能靠存量土地的二次开发来缓解。
在深圳市着力发展高新科技产业、大力供应产业用地的政策引导下，2035年产业用地规模占比将达到26.8%，而同年的居住用地供应目标仅为21.4%。
到2035年全市常住人口规模控制在1480万人，按照国家统计局公布的2018年人均住房建筑面积39平方米计算，届时需要5.8亿平方米的住宅建筑面积。而对应深圳市的居住用地供给，平均容积率将达到2.5。
反观深圳市90年代建成的旧居住区，其平均容积率在1.0-1.5之间，“穿衣戴帽”式的改造无法解决深圳的供地痛点，拆除重建才是解决土地资源紧缺瓶颈、创造土地资源二次开发新机遇的有效手段。
2.2 拆迁户的利益渴盼支撑
深圳的土地供应问题由来已久，人们的感受与国内其它城市地区“拆迁即致富”的情况类似，深圳的“致富”水平更甚——居住用地供给不足直接导致了房价高企，赔付的回迁住宅价值远远高于原有的旧居住区，对于被拆迁人而言着实有利可图，于是拆除重建的模式则成为了旧居住区拆迁户的唯一选择。
3 旧居住区改造的政策路径
深圳市的旧居住区改造并不一直是政府主导，早期很长一段时间是由市场主体主导，直到深圳旧改市场逐渐成熟，旧居住区改造的成本升高、利润日渐微薄，发展商主导的旧居住区改造难以推动，导致旧居住区改造普遍混乱，信访问题严重。
2019年，深圳市政府出台相关政策，明确旧居住区改造必须由政府主导、国企实施，就此旧居住区城市更新的路径画上了句号。
4 存在问题与思考
4.1 配套政策问题
旧居住区改造申报立项至施工拆除期间会涉及大量规划设计问题，如用地划分、独立占地的公共配套设施布局、规划容积核算、建筑功能、布局等等，如果缺乏相关政策的明确支持，就很容易造成审批混乱、改造进度难以把控等问题。针对于此，建议相关部门应该加强事前调研，确定先行试点小区并根据试点效果的出台相关政策，为旧居住区改造提供决策依据。
4.2 单个改造与成片改造问题
深圳市旧居住区较多，单个逐一改造或成片统一改造的问题由来已久。采用其他类型的城市更新作为参照，在改造意愿、位置相邻等条件许可的情况下，优先考虑成片整体改造，可以优化规划条件、降低改造成本，同时可以提高集中供应公共配套设施用地的可行性。
另外，建议在改造前做好调查摸底，对拟改造的旧居住区周边学位、医疗等重大公共配套设施供给是否充足，做好与新增需求相匹配的公共设施选址、供地等前期研究，同时做好社区医疗、养老设施、菜市场、幼儿园等公共服务设施需求与供应研究。
4.3 改造成本问题
由于旧居住区现状开发强度普遍高于工业区、城中村，其改造成本通常会较高，对于市场行为自发改造的城市更新路径而言，在深圳市的政策框架内通常不具有经济可行性。而政府主导、国企实施的棚改政策，适当的突破了城市更新的指标上限，既能满足旧居住区居民还迁的需求，又能为城市提供更多高品质的保障性住房，一举两得。
如此，政府无须筹措、调用资金补贴旧居住区改造，只需通过保障实施主体的基本经济可行性即可。
结束语
旧居住区改造是深圳市有机更新的重要组成部分，也是完善城市空间治理的关键所在，进一步加快推进旧居住区综合改造是实现城市空间存量更新提升的破题之举，也是惠及千家万户的重要民生工程，是深圳市持续加大居住用地供应，稳定房地产市场的重要举措。笔者建议老旧小区改造实施试点、推广、普及三步走，谋划、策划、筹划、规划、计划、比划一步也不能少：以规划为引领，以企业为主体，以社区为单位，以项目为中心，与棚改、旧改相结合，用好PPP模式和专项债的政策红利，坚定推行综合整治类改造，再造社区空间，实现老旧小区“逆生长”，提升居民的获得感、幸福感。
参考文献：
[1]在老旧小区设个公共晒衣物区域吧[J].沈小平. 班组天地.2019（11）
[2]老旧小区改造的实践及建议[J].葛顺明. 城市开发.2019（22）
[3]推进旧居住区改造的思考[J].王健，王立鹏. 中国国情国力.2019（12）
[4]“共同缔造”推进旧居住区改造——以山东枣庄为例[J].刘秋宏. 城乡建设.2019（24）
[5]改造城市老旧小区 提高居民居住幸福指数[J].张梦玉. 中外企业家.2020（03）
[6]改造提质老旧小区 打造美丽宜居家园——祁阳县老旧小区改造提质工作侧记[J]. 城乡建设.2020（03）