中国三峡建设管理有限公司 610041
摘要：随着国内水电工程开发市场日趋饱和，水电工程投资积极性明显降低。建设征地与移民安置工程投资成为水电开发投资主要影响因素之一，保证库区控制性建设征地交通工程满足蓄水发电工期、合理控制投资成为水电项目法人面临的难题。由项目法人对建设征地交通工程进行“代建”，并对金沙江下游水电工程建设征地交通工程建设管理进行研究和总结，提出“代建”管理模式的利弊以供参考。
关键词：水电工程；建设征地；交通工程；代建
1.引言
水电作为目前最大的可再生能源，装机容量与发电量逐年增长。根据国家能源局发布的《水电发展“十三五”规划》，2020年水电装机达到380000MW[1]。金沙江下游已建成的向家坝（6400MW）、溪洛渡（13860MW）两座巨型电站2014年已全面投产发电，乌东德（10200MW）4台机组已与2020年7月投产发电，计划2021年7月全面投产发电，白鹤滩（16000MW）将于2021年投产发电。受“人口红利”逐渐消退、建筑材料物价趋涨、人工工资上涨等多重因素叠加，水电工程项目投资水平不断攀升，而水电工程建设征地移民工程投资增长表现尤为突出。
交通工程是水电项目建设征地与移民安置投资重要组成部分，又是带动地方政府经济发展、发展民生的重要基础设施。为充分发挥水电项目法人工程管理优势，保证项目进度，合理控制投资，“代建”这一建设管理模式应运而生。
2.代建的理由与特点分析
《公路建设项目代建管理办法》（交通运输部令2015年第3号）指出：“代建”是指受公路建设项目的项目法人委托，由专业化项目管理单位承担项目建设管理及相关工作的建设管理模式[2]。建设征地交通工程作为水电工程建设征地与移民安置工程中专业项目组成部分，既具有一般交通工程投资建设特点，同时也具备水电行业自身特色。
2.1 工程视角
（1）工期紧。建设征地交通工程是按照“三原原则”实施的移民迁复（还）建工程[7]，既是地方政府的公路工程，又是整个水电工程的单位工程，涉及水库淹没区的控制性工程在蓄水前务必通车，否则影响水库淹没区的交通通行甚至蓄水发电；
（2）政企博弈设计等级难控制。建设征地交通工程出资方为水电项目法人，但建设方（业主）为地方政府，按照大中型水电工程“先移民，后建设”的要求，水电项目法人对代建的交通工程项目功能与方案研究透彻，在项目规划方案、初步设计、施工图设计等阶段能提出利与己方的合理建议，同时指导后期项目建设施工，地方政府则从可能自身利益、形象工程、远期规划等方面提高项目规划设计等级。
（3）地质条件差建设施工难度大。建设征地交通工程多为金沙江峡谷沿江等级公路与桥隧，工程地质及外部交通条件差、地质灾害频发危险系数高、征地拆迁难度大，人员、机械设备及各种工程建筑材料进场困难，项目管理能力要求高。
2.2投资视角
（1）投资大占比高。金沙江下游水电工程投资额巨大，涉及专业类别多。如乌东德水电站可行性研究阶段枢纽工程投资约为424亿元，建设征地与移民安置总投资约129亿元[3]，等级公路及桥梁工程专项投资达22.2亿元，占比建设征地移民安置总投资的17.2%。
（2）项目管理集约化专业化。水电项目开发中枢纽工程建设区项目管理团队集中，机构集约化、管理职能专业化。应当利用枢纽工程建设区的各种资源如职能支持部门、专业咨询力量、仪器与设备、甲供原材料以及管理信息系统支持项目建设。
（3）回收部分投资减轻税负。如能将建设征地与移民安置工程委托水电项目业主代建，一方面水电项目法人可获取部分建设管理费，回收部分投资；另一方面可取得增值税专用发票，并在后期水电工程运行期间进行抵扣减轻税负。
3.金沙江皎平渡大桥代建方式与管理模式
依据《公路建设项目代建管理办法》（交通运输部令2015年第3号）文件第5条：公路建设项目代建可从施工阶段开始，也可从初步设计或施工图设计阶段开始。按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）中内容：移民工程实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的原则。金沙江乌东德水电站建设征地交通工程皎平渡大桥及连接线工程（简称“金沙江皎平渡大桥”）代建单位同地方政府签订《委托代建协议》，明确以批复设计概算为总投资额，以行业施工图审查通过后至竣工验收阶段为代建服务阶段，代建单位成立项目管理机构，开始建设实施阶段项目管理策划工作。
3.1 项目管理组织机构
金沙江皎平渡大桥由昆明市交通运输局委托禄劝县人民政府履行项目法人职责，成立复建工程指挥部，协同代建单位共同实施建设施工阶段管理。代建单位按照交通行业及地方规章依法发包选择监理单位、第三方质量检测单位、施工单位，会同原初步设计单位共同开展代建项目施工现场设计服务，昆明市交通建设工程质量监督局负责施工阶段的质量安全监督管理。如图1所示。
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3.2 项目管理职责与内容
项目管理机构各司其职，发挥组织管理效力。按照生命周期阶段划分，项目管理主要组织管理职责如下。
3.2.1 项目招投标阶段
为确保电站按期蓄水，代建单位联合其他职能部门及招标代理机构，高效完成监理人、施工承包人及第三方质检单位的招标文件编制、审批、评标及决策、合同谈判及签订等公开招投标流程。代建单位同步组织拟投标单位进行现场踏，熟悉项目现场外部交通条件、地质构造及周边原材料供应状况，方便后续施工组织设计及现场实施。
3.3.2 施工前审批阶段
在地方政府支持及指挥部组织下，代建单位会同县国土部门、交通部门办理建设用地审批手续，并在交通工程建设质量监督机构的协助下办理建设工程质量监督、施工许可等行业审批手续，保证项目合法合规建设施工。项目开工前，指挥部组织代建单位及施工单位协作开展施工用地征用及附属构筑物、林木的拆除迁移及相关补偿工作，为后期项目全面施工提供条件。
3.3.3 施工准备及施工阶段
从工程施工角度而言，水电行业建设征地交通工程与普通交通工程建设项目并无实质性差别。发包人确定承包人后，承包人进场开展施工准备工作，发包人组织设计单位对设计图纸、施工重难点及相关质量控制要点进行技术交底，监理人对施工承包人的施工组织设计、施工重难点、质量控制要点及安全技术方案开展施工过程监督及管理，保证里程碑进度计划及质量要求，同时对已完工程量签证、变更与索赔等经济文件进行审核，按合同约定条件审核工程进度款并报送至代建单位批准支付。
3.3.4 交工及竣工验收阶段
交通建设行业规定，项目完工进后需经过不超过2年的缺陷责任期后才具备竣工验收条件。交工至竣工验收阶段由代建单位负责，并由施工承包人按施工合同要求进行质量消缺及维护，相关缺陷维护及处理费用计列入概算建安费。交工前质量检测及交工验收工作由代建单位组织实施，竣工验收由项目法人组织。
4.金沙江皎平渡大桥代建管理过程特色
金沙江皎平渡大桥是影响乌东德按期蓄水发电的控制性移民复建项目，横跨川滇两岸，左岸四川省凉山州会理县，右岸云南省昆明市禄劝县，按三级公路标准设计，主跨布置（120+220+120）m三跨预应力混凝土连续刚构，引桥3跨40米箱梁加通道板结构，桥宽9.5m全长608m。
4.1 建设资金筹措与拨付
皎平渡大桥在建设征地、资金拨付方面需协调两省地方交通工程建设管理部门，拨付流程尤为复杂。如图2所示。
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按流程1，建设资金由水电项目法人三峡集团移民管理部门按设计概算分别拨付至川滇两省移民管理部门，然后拨付至市级、县级相关管理机构。皎平渡大桥建设资金最终统一归集至禄劝县交通运输局，并按工程进度拨付至代建单位。如通过水电项目法人内部直接划拨至代建单位（见流程2），则可大幅压缩拨付时间、简化拨付流程，节省人力资源沟通成本。但因地方各级管理部门利益博弈，最终未能如愿。
4.2 技术优化激励与利益共享
施工期间，代建单位在保证分部分项工程结构安全和功能前提下，鼓励设计人、监理人及施工承包人提出利于减少工程量节约投资的设计与施工方案，无论哪方提出，经参建各方研究论证通过并且实施后报监理人审核、代建单位审批，审批通过后均可享受与原施工方案相比节约投资额的部分奖励，奖励总额不超过节约投资总额的60%。例如在引桥施工期间，为保证项目工期，对左岸引桥（3×25m）、右岸引桥（2×25m）预应力混凝土先简支后连续预制T梁结构调整为左岸引桥（2×40m）、右岸引桥（1×40m）预应力混凝土现浇连续箱型梁+通道梁结构。一方面可压缩施工工期，另一方面采用支架现浇法减小工程量节约投资。其主要工程量及投资变化如下表2所示。
表2 引桥结构变更主要工程量及投资对比表
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如不考虑支架现浇施工措施费，由预制T梁变更为现浇箱型梁后，跨数减少致使桩基及墩柱工程量显著减少，减少实体工程量投资。
4.3 质量监控与平安工地建设
在工程质量与安全管理上，牢固树立“零质量事故、零安全事故”的“双零”管理目标[4]。
施工过程质量控制做到以下几点：（1）按照云南省及昆明市交通工程建设行业试验及检测相关规定做好“施工自检、监理抽检”等基础性质量管控工作；（2）代建单位组织内部试验检测质量专家检查与咨询、开展桥梁质量对比、试验室比对试验竞赛等提质增效活动，提高工地试验室及监理试验室试验检测水平；（3）委托第三方质量检测机构对施工过程质量进行全方位过程检测，包括桥梁结构应力与基础沉降、结构尺寸、钢筋保护层、混凝土回弹及弹性模量、主墩墩顶偏位、预应力钢束有效应力监测等，实施现场施工过程质量PDCA管控。
安全上严格按照《云南省公路工程安全生产暨“平安工地”检查评价办法》相关规定，做好“平安工地”建设工作。（1）认真落实安全生产责任制、教育培训、技术交底、隐患排查治理与事故统计报告以及专项施工方案审查论证工作；（2）认真开展安全自评、监督及检查评价与回头看，确保现场施工“零事故”。
4.4 中期工程计量与签证
为提高完工结算准确性，代建单位充分利用枢纽工程项目管理信息系统计量签证模块对工程量进行计量与签证。在施工前期，施工承包人划分验收与结算单元、计算单元工程的分部分项工程量、编制工程量计算书，经监理人审核、代建单位批准后录入工程管理信息系统。中期结算时，监理人按照现场完成单元验收评定后进行计量签证，确保现场完成、验收、计量、签证数量一致，再按合同约定结算。一方面减小承包人资金压力；另一方面计量实时准确；项目完工后结算工程量即为现场实施工程量，提高完工结算效率。
4.5 增值税抵扣减小税负
建设征地与移民安置工程建设费用和补偿补助费用是水电工程建设征地总费用两大组成部分。按照现行水电工程行业增值税政策和当前水电工程移民项目管理模式，水电项目法人向地方政府支付相关费用后，地方政府只能开具行政事业性收费票据[5]，而非增值税专用发票，因此水电项目法人无法获得增值税进项税额抵扣。如果将移民安置工程建设部分项目采取“业主代建”模式，业主单位则可获取部分进项税额[8]。
皎平渡大桥代建项目设计总概算2.02亿元，若代建单位能协调按流程2进行资金拨付，则水电项目法人在获取代建服务费收入同时至少可获取1497.81万的进项税额进行抵扣，以设计概算总额为基数，综合税率成本约7.41%。
5.代建过程存在的风险
5.1 政治风险
总结金沙江向家坝溪洛渡库区与乌东德库区建设征地交通工程代建管理经验，水电行业建设征地交通工程代建管理政治风险[6]主要体现在以下方面。
5.1.1 行业建设审批手续
按照《公路建设项目代建管理办法》（交通运输部令2015年第3号）文件，代建单位同项目业主签订委托代建协议中明确规定项目业主应该履行组织办理各类行业建设审批手续包括建设用地、环水保、地质灾害评价等专项评估，这些手续涉及地方政府多个部门，而代建单位协调办理难度极大，若不能正常审批则对施工许可证申领、项目移交造成较大阻力。
5.1.2 征地拆迁与道路保通
代建项目路线长、坡度大，征地拆迁、沿线开挖压覆盖、爆破影响赔偿等与当地村民纠纷不断，并且一旦造成恶意阻工与交通断道，项目业主若不作为则严重影响社会稳定，而代建单位在当地村民中扮演水电项目法人的角色深入人心，必然会承担一定的社会责任风险。
5.2 经济风险
5.2.1 建设资金风险
金沙江下游水电工程建设征地交通工程投资金额大、项目多，如能协调建设资金按流程2在项目法人内部机构流转则风险很小，但若按流程1拨付，则流程长、涉及单位多、拨付周期长及被挪用风险大，存在施工承包人资金压力大、进度无法保证以及向代建单位索赔风险。
5.2.2 价格风险
代建项目路线长、涉及地域广，施工过程中主要原材料涨价超预期、交通断道绕运致使运费大幅增加等，施工承包人必然申请索赔。皎平渡大桥项目施工期间，砂石料遇政府环保整顿、钢筋价格大幅上涨、汛期时山体塌方致使交通断道绕运时有发生，代建单位不得不本着风险共担原则对施工承包人合理补偿。
6.结 语
总结乌东德水电站建设征地交通工程皎平渡大桥及连接线工程代建经验、结合向家坝与溪洛渡库区项目建设管理经验，水电行业建设征地交通工程代建管理提出以下建议：（1）坚持政府领导、整合地方资源优势，按属地政府及行业规定做好代建单位工作；（2）以县级人民政府为主体，建立与地方政府利益共享机制，合理商定资金拨付流程；（3）引导、协调、促成地方选择市场化项目管理公司代建，水电项目法人选择部分控制性移民工程代建。（4）代建单位应充分发挥枢纽工程建设部门的资源优势对项目质量安全进行管理；（5）参建单位利益共享、风险共担。
参考文献：
[1] 国家能源局.水电发展“十三五”规划[R].北京.2016年11月
[2] 中华人民共和国交通运输部.公路建设项目代建管理办法[R].交通运输部令2015年第3号.北京.2015年5月
[3] 温家宝.大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[M].北京：中国法制出版社，2006.
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[5] 程治才，张晟．浅谈金沙江移民专项工程质量管理[J]．中国工程咨询，2013（1）.59-60.
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[7] 周小溪、殷许生.水电行业增值税政策有关问题研究[J].工程造价管理.2019（6）.34-41.
[8] 包泽蓉.马志明.基于FAHP-BN 的军队工程代建模式风险评估方法[J].工程管理学报.2017第31卷（4）.99-104.