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摘要：城市规划与土地规划之间存在一定程度的差别，但基于城市可持续发展而言具有互补关系，可进行统筹发展，土地规划不能脱离城市规划，城市规划也应按照土地规划坐标，二者之间具有相辅相成的关系。本研究围绕城市规划与土地规划较深入地探讨了二者之间的统筹发展。
关键词：土地规划；城市规划；规划发展
1.前言
不管是在发展思路、途径及创新等方面，应有效改革城市规划及土地规划，共同列入城市总体发展规划，对其之间的关系兼顾，不仅对于城市经济发展具有推动作用，而且对于协调发展文化、环境等方面也具有一定促进作用。
2.城市规划中的土地利用问题
2.1 城市规划和土地利用指导思想和规范有待统一
城市规划和土地利用都可列入空间规划，但具有不同的侧重点，城市规划对于布局和组合各类城市用地及其功能性比较重视。土地利用对于现有土地资源的合理安排有所侧重，并提高土地资源的有效利用及节约保护。其依据不同规范，尽管在编制和实施过程中明确规定规范中相互协调和衔接，但由于不同编制部门，主要目的、依据及实施任务存在差异，难以实现协调统一两种规划。
2.2 不合理的布局影响整体性土地规划
土地规划具有严格的整体性要求，在制定规划的内容及办法方面，不同管理部门存在差别。规划之间的联系比较紧密，使国家综合考虑的整体性土地规划得到充分体现。业务部门在具体操作中整体性考量不周，土地利用规划、城市规划等规划之间缺乏较强的协调性，影响土地规划工作甚至产生的问题相互矛盾。产生的问题暴露出土地规划工作的整体性不足，对土地使用缺乏科学性的长远计划和监管体系。
3.城市规划与土地规划之间的关系
土地规划是组织配置及布局土地，采用工程、技术、经济等措施合理开发利用及保护土地，通常由政府组织编制土地利用及其它专项规划。基于对耕地的保护实现用地布局的统筹，对开发和整理土地合理安排，以高效利用土地资源。城市规划主要是由政府部门组织，为使城市实现经济社会发展目标，对城市性质、规模及发展方向进行确定，部署安排城市建设布局。其任务是利用合理规划城市，使城市发展实现协调有秩序，提高经济社会效益。在规划范围方面，土地规划是规划整个区域，城市规划是其重要的一部分。通过分析土地利用的现阶段规划，主要采取转换农用地及经济建设用地等方式，为确保经济稳定性，对耕地予以适当保护，为协调发展城市及耕地建设提供重要保证。在调查方面，土地规划与城市规划之间的区别较大。
一是不同的规划思路。土地规划根据上级的耕地保有量、基本农田保护面积等指标，以刚性控制制约供给及对需求进行引导的思路，城市规划缺少自上下达的控制指标，对发展的需要比较重视。对城市的各个因素综合分析，在市场经济和城市发展中严格按照客观规律，设想和规划城市的发展规模和目标，在此过程中对农田和耕地基本保护关注度不高。土地规划有控制的规划，而城市规划是一种无控规划。地方政府对城市发展规模比较重视，对于城市规划热衷，期望扩大城市规模，受政府授意及利益驱使的影响，规划部门对于城市规划比较重视，造成其衔接中产生一些问题。
二是不同的参数统计口径。土地规划中农村及城镇居民点用地指标都属于人均建设用地指标，编制规定为使耕地总量确保动态平衡，建设用地总量和均量应与耕地保有指标相符，选取的人均建设用地在城市规划中对规划目标耕地水平和年耕地保有量未予以考虑。城镇人口在土地规划中主要是指建成范围内的城市和建制镇人口数量，但不包括流动人口。城市人口在城市规划中主要是指在建区内居住的人口，人口具有较大的范围。
三是不同的土地分类体系。
在土地规划中，土地共有三级类33个、二级类10个和一级类3个。在城市规划中，土地共有小类73个，中类46个，大类10个。在土地分类上，两种规划不仅存在重复也存在交叉。《城市用地分类》中有关规定是采矿用地属于城市用地，而在国土资源部颁布实施的规定中，采矿用地在城镇附近是城市和建制镇用地，采矿用地和独立建设用地是处于城镇范围外的两类。此外，土地规划应用计算机GIS软件计算用地面积量，城市规划采用比例尺测量图纸中的面积量，在测量方法、基础图件及量算误差等方面存在区别，导致同地类的面积和内涵有差异，相同地类难以进行比较归类。
四是不同的法律地位。城市规划是以《城乡规划法》为法律保障，明确规定了城市规划制定、实施及相关责任。在土地规划责任和约束、宏观控制等方面，法律中的体现不充分，根据《土地管理法》及实施条例各级政府简单规定土地规划，对控制土地位置、实施规划方法等方面的规定不具体，降低了法律约束力。两种规划在国民经济发展体系中由不同部门管理，行政管理体制各有不同，相互之间的沟通及协调性存在一定问题，导致严重脱节问题。而且，在两个规划中地方政府各有侧重，对城市发展总体布局有所忽视，两个规划之间联系不紧密，对城市实现现代化产生一定程度的影响。
4.城市规划与土地规划的统筹措施
一是在整体思路上进行统筹。工作中坚持协调规划，注重两者之间的协调，不只是对城市规划或土地规划重视，相关部门应加强土地规划，为城市规划做好服务，促进城市发展，对两者之间的协调关系提高重视。在整体规划中都是为城市发展建设服务，编制过程中应基于城市发展对其整体发展态势提高重视，基于对整体方向的把握开展编制工作。开展的局部工作不可忽视，加强多元规划。城市发展应协调好经济和社会效益，在编制中协调好关系，对规划目标予以明确，基于经济的发展，总体规划社会、环境及文化效益等，共同发展多种效益，使城市发展实现多元化。两种规划的存在并非独立，市场等因素对其具有一定的制约作用，在编制过程中应注意保留适应因素变化的空间，结合变化的时间、地点及环境及时进行相应调整。
二是对规划体系不断完善。编制工作根据区域规划开展，在区域上开展体系规划、城镇规模与布局等工作，科学研究城市用地规模。
三是对参数和标准进行统一。两者之间加强衔接，编制中对数据和标准进行统一，对城市土地定级估价及城镇地籍调查资料充分利用，根据全国土地分类标准统一用地分类标准，避免发生冲突。
四是加强监管，对规划提高重视。建立规划编制、审批及公示等规划制度体系，动态监测规划，建立土地利用的法律监督体系和约束机制并在应用中不断完善。加强土地规划监管队伍建设，提供人财物方面的支持，使其职责的有效履行得到重要保证。并提高工作人员素质，确保其工作报销完成，进而使土地规划明显提高综合效益。
5.总结
综上所述，尽管城市规划、土地规划分属的领域不同，但合理统筹两个规划后，可实现互补协调、互利共赢，城市发展实现现代化。但在发展工程中由于原因不同，两个规划间存在很多对城市发展产生影响的部分，所以，应基于实际深入思考，使城市规划与土地规划实现统筹发展。
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作者简介：
陶然（1987-），女，满族，黑龙江孙吴人，大学本科学历，研究方向：城市规划、国土空间规划。