佳木斯市人民政府办公室 黑龙江佳木斯 154002
摘要：全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。近年来，中共中央为全面推进依法治国做出了战略部署、制定了详细规划、明确了方向指引，广大基层干部应当结合自身岗位、立足工作内容，切实提高依法行政能力，以实际行动在全面推进依法治国中贡献自己的一份力量。本文首先概述了基层公务员依法行政能力的具体组成，包括认知力、执行力、约束力等；随后分别从核心行政能力方面、专业行政能力方面，以及综合管理机制方面，指出了现阶段基层公务员在依法行政中存在的问题；最后针对这些问题，提出了培养法治思维、强化服务意识、提升担当意识、完善培训机制、健全监督机制等一系列具体、可行的解决对策。
关键词：基层公务员；依法行政；公共服务意识；法治思维
引言：国无法不治，民无法不立。基层公务员处在为民服务的最前沿，其依法行政能力的强弱，代表着国家行政机关在百姓心中的形象，也影响着依法治国在基层的开展成效。从整体上来看，基层公务员的法治思维在不断提升，在知悉法律知识、领会法治内涵、坚持依法行政等方面，取得了明显的进步；但是也有个别的基层公务员，由于参加的培训与教育偏少，以及基层管理方法创新不足，成为了全面推进依法行政中的“短板”。因此，通过创新培训机制、引进激励机制、强化监督机制，切实提高基层公务员的依法行政意识、学习提升意识、公共服务意识、遵纪守法意识，才能用意识指导行动，夯实社会主义法治建设的基础。
1.基层公务员依法行政能力的组成
1.1依法行政的认知力
基层公务员必须对法的理论、原则和内容有较好的理解能力，能够自觉运用法治理念对具体问题进行分析和解决。主要有以下两点要求：一方面，要由“是什么”到“为什么”和“怎么办”转变，即从掌握基本法律知识，向准确理解法律原理，再向正确运用法律知识和原理，解决实际问题进行转变。另一方面，要由传统“人治思维”向现代“法治理念”转变，即主动摈弃权力至上的错误思维，在依法行政的过程中，坚持宪法至上的法治思维。
1.2依法行政的执行力
法治思维、守法意识，最终还需要在具体的工作中加以落实和具体体现。依法行政的执行力，也是决定基层公务员依法行政能力高低的关键所在。基层公务员在学法、知法的前提下，还要做到守法、用法。要善于运用自身的专业知识、工作经验，主动承担起化解社会矛盾、满足群众诉求的职责，让人民群众最关切的问题得到解决，诉求得到反馈。另外，还要提高依法办事的水平，对待群众，要经常性的深入群众，在沟通中建立互信关系，为依法行政工作开展创设良好条件。对待同事，要建立起互帮互助的友好关系，相互扶持，共同推进基层依法行政工作的高效率、高质量开展。
1.3依法行政的协调力
在依法行政过程中，面对不同的工作任务，基层公务员面对行政相对人，往往需要与多部门开展合作，才能保质保量的完成任务。因此，具备统筹协调能力，能够整合各类资源，切实提高依法行政效率，也是基层公务员依法行政能力的重要组成。在相互协调的过程中，还要坚持做到明确分工，对于职责范围之内的，决不推诿，踏踏实实的完成。在内外合作、统筹协调下，节约行政资源，提高行政效率。
1.4依法行政的约束力
在依法行政中，需要赋予基层公务员一定的自由裁量权，但是又必须引进监督机制，对自由裁量权的行使范围、程序进行严格约束，避免出现以权谋私的情况。通过发挥监督、约束作用，将权力置于阳光下运行，为依法行政创设良好的环境。一种措施是进一步推进行政行为的法定化，基层公务员必须在法律规定范围之内，行使职权，严禁超越权限。另一种措施则是进一步拓展政务公开的广度和深度，以政务公开为契机，鼓励社会监督、群众监督。在多主体监督环境下，让依法行政的权利得到约束。
1.5依法行政的影响力
在行政过程中，基层公务员具备较高的依法行政能力固然重要，但是也离不开广大群众的理解、支持与配合。为了达到这一效果，要求基层公务员要注重从日常的工作中，树立良好的形象，赢得广大群众的信赖。其一是坚持秉公执法，树立公正形象，不以公共职权为自己谋取私利，才能取信于民。其二是做好普法宣传，尝试开展多种形式、多种渠道的宣传工作。只有公众形成了法治思维、营造了法治氛围，才能提升依法行政的影响力，进而为依法行政工作开展奠定扎实基础。
2.基层公务员依法行政能力的现状分析
2.1核心行政能力不强
2.1.1依法行政的意识淡薄
从“人治”向“法治”的转变，首先要根除存在于基层公务员“权大于法”、“情高于法”的思维定势，形成一切按照规矩办事、一切遵守法律法规的正确认识，体现出思想的进步性。从整体上来看，基层公务员队伍的依法行政能力相比以往有了较为明显的提升，但是也还有少部分基层公务员，由于思维定势根深蒂固，短时间内还没有彻底转变“法律让位于权”的认识。对法律缺乏敬畏之心，干扰依法行政工作开展，这也是基层政府在着力提升依法行政能力、优化依法治理结构中需要重点解决的问题。
2.1.2学习提升能力不足
全面推进依法治国是一个系统性、长期性的工作，其中基层的法治建设既是重点，也是难点，对基层公务员依法行政能力提出了更为严格的要求。要想充分发挥基层公务员在这一工作中的能动性，增强其岗位胜任力，必须要与时俱进的提升基层公务员的综合能力、职业素养。但是目前来看，还是有一部分基层公务员，因为主观上、客观上的许多原因，依法行政能力不强。主观上来说，基层工作压力大，基层公务员很少有时间去学习法律法规，不利于个人法治思维的培养；客观上来说，虽然基层政府也提供了法制培训，但是缺乏针对性，培训形式化，也不利于基层公务员依法行政能力取得持续性的提升。
2.1.3公共服务意识缺乏
当前还有一小部分基层公务员，存在定位不清、职责不明的问题。没有认清自己“公仆”的身份，而是把自己当成了“官”。在日常工作中，首先考虑的不是如何维护人民群众的根本利益，为人民群众谋取福利，而是思考如何让自己受益、如何让领导满意。由于公共服务意识不强，加上基层监督不到位，很容易造成这些基层公务员在日常工作中出现以权谋私、滥用职权的情况，这与公务员的价值追求，以及依法行政的要求相违背，也成为全面推进依法治国进程中需要加以解决的重点问题。
2.2专业行政能力不精
2.2.1信息化办公能力偏弱
在大数据时代，电子政务已经自上而下的在各级政府得到了全面推广，不仅给人民群众带来了便利，也显著减轻了基层公务员的压力。同时，电子政务进一步增加了各项业务办理的透明化程度，也间接的为依法行政创造了良好环境。电子政务应用优势的发挥，是建立在基层政府拥有一支年轻化、信息化的高素质人才队伍的基础之上的。但是从实际调查情况来看，在基层政府的公务员队伍中，真正熟练掌握信息化、数字化技术的年轻公务员相对较少，数字化办公水平参差不齐，也制约了“互联网+政府”的高效开展。虽然也有许多地方政府，将信息技术纳入到了基层公务员的培训方案中，但是由于培训次数少，缺乏针对性，基层公务员信息素养仍然不能满足当下电子政务的开展要求。
2.2.2应对突发事件的经验不足
基层公务员面对突发事件时不能辨别事件性质，危机意识薄弱，缺乏警戒性。良好的应急经验与能力需要足够的知识为支撑，但是目前基层公务员知识结构储备单一，缺乏应急管理知识、相关政策的了解，在处理应急事件时不知道如何与群众相处，引起不必要恐慌；在处理具体事件时不能对症下药，找出问题关键，导致事态扩大。应急管理措施比较笼统，责任不能落实到人，没有具体实施，突发事件发生时无法应对，很大程度上限制了应急处理能力。在相对稳定的环境中，理论课程培训过少，理论知识内容过于陈旧没有及时更新，只注重理论学习缺乏实际演练，导致应急预案不熟悉，也会在一定程度上限制了基层公务依法行政能力的提升。
2.3基层公务员管理模式不新
2.3.1在职培训和学习机会较少
基层公务员普遍反应培训时间短，培训内容不实用，培训在走形式、走过场，培训机会少。在培训内容上，内容理论性过强，与实际联系不紧密。培训主办方在内容选择上与基层所需不相符，在课程开展前没有经过调研，了解基层公务员切实所需，培训课程偏理论思想学习，实际工作技能学习较少。培训考核管理不健全，对于培训学习人员的出勤管理不到位，没有设置培训结束后的考试科目，导致培训后的基层公务员理论水平与实际工作能力并没有显著提升。缺乏针对性培训资源，培训受限制。近几年来，有地方探索委托旗县区优秀公务员传授工作经验，但是刚刚起步，成效不明显，与公务员实际能力所需相差较远。
2.3.2缺少行之有效的激励机制
采取行之有效、公平公正的激励机制，能够对基层公务员产生较为明显的刺激效果，进而在学习法律知识、遵循法律规矩、培养发挥思维方面，表现出更加明显的主动性、能动性。近年来，基层政府在全面推进依法行政的过程中，也确实采取了一系列的激励机制。但是总体上来看，还是以物质激励为主，激励手段比较单一，未能取得理想的效果。除此之外，调查发现多数基层政府，只有正向激励，而没有与之对应的负向激励。对于那些未能做到依法行政的，没有严格执行相关的规章制度，给予必要的、实质性的惩罚措施，而是采取了诫勉谈话等方式。这样一来，对于这些没有做到依法行政的基层公务员，起不到督促改正的效果，对于那些遵规守纪、依法行政的基层公务员，也会产生不公平心理。
2.3.3基层监督工作没有跟进
完善的监督机制能够对基层公务员产生约束，从而迫使他们自觉的践行法律法规，落实依法行政要求。监督机制的缺失是基层公务员行政能力低的影响因素之一，有效的监督机制可以提高公务员行政能力。但基层政府对于基层公务员监督力度不足，对于基层公务员监督多倾向于工作结果监督，缺少对工作过程中的监督，容易导致基层公务员在基层政务处理过程中出现违法违规行为；在监督主体上主要是侧重内部监督，缺乏外部群众及媒体监督，内部监督流程过于简单，大多存在于形式上，未起到真正的监督作用。有些地方政府实行基层公务员的自我监督，虽然初期取得了较好的成效，但是久而久之也会因为缺少刚性的监督制约，这种监督也会流于形式。
监督机制未能跟进，还会让一部分基层公务员产生麻痹心理、侥幸心理，这也成为制约依法行政能力提升的一道重要障碍。
3.基层公务员依法行能力的提升对策
3.1增强基层公务员核心行政能力
3.1.1培养法治思维，提升法律素养
基层公务员要倡导崇尚法律，努力掌握法治的精神实质和价值追求，真正做到内化于心，外化于行，在行政过程中始终自觉把法放到第一位，事事都遵守法律、法规的规定，打破以往少数领导干部“以言代法”、“以权代法”、“人治大于法治”等现象，变“一言堂”为“集体商”。只有这样，才能真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，才能建立公正严明的社会秩序，才能在全社会形成人人知法、人人守法的氛围，从而彻底转变“人治”的观念，树立“法治”的观念，为基层公务员依法行政提供思想保障。
将服务行政理念浇铸进各项法律制度当中，促进基层公务员为群众服务，推动传统管理型行政向现代服务型行政转型。将服务行政的各项要求纳入行政法律制度之中，严格遵照法律规定和权限范围开展公共行政服务，成为乡镇街道及其部门依法行政的核心理念和自觉遵循。唯有如此，才能倒逼公共行政从“管理型”向“服务型”转变，才能让“服务行政”的理念牢牢树立，才能实现法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民的终极目标。
3.1.2树立终身学习观念，不断提高业务水平
法治思维、法治习惯的形成，需要日积月累、持之以恒。对于基层公务员来说，一种途径是通过单位定期组织的培训教育活动，抓住这一机会，学习法律知识、领会法治内涵；另一种途径还需要个人树立终身学习理念，将学法、懂法、守法，真正作为一名普通公务员必备的技能和良好的习惯，才能让自我的法治意识得到提升，在日常的工作中、生活上，自觉的践行法律规矩，摒弃情大于法、权高于法的特权思想。可以尝试从两种渠道培养终身学习观念：渠道之一是“每日三省吾身”。基层公务员需要做好工作总结，以“月”为单位，回顾一个月以来依法行政工作开展情况，反思不足、汲取教训，不断的提升和完善自我；渠道之二是“三人行必有我师”。基层公务员要主动向本单位的一些优秀干部看齐，以他们为榜样，博采众长，为我所用，让自己的业务水平得到提升，依法行政能力实现渐进式的增长。
3.1.3强化服务意识，密切联系群众
各级公务员队伍尤其是基层公务员必须牢固人民公仆意识，为人民的利益而工作的目标不能变，为人民服务的精神不能变，在具体实践中想群众之所想，急群众之所急，为老百姓办好事、办实事，真正将依法行政和为民行政结合起来。基层公务员进一步筑牢以人民为中心的行政理念，是一种示范和鞭策，将有助于基层公务员不断强化为民服务、为民行政的宗旨意识。基层公务员应当尝试转变工作方式，走出办公室，深入群众中，与群众面对面、心贴心的交流，在倾听群众建议、了解群众诉求的过程中，找出当下政府依法行政工作开展，与人民群众心中期盼存在的差距，将弥补这一差距作为下一步提升依法行政能力的重点和方向。尝试拓展干群联系渠道，除了信访电话外，还要紧跟信息时代的发展趋势，充分利用好新媒体、互联网这些途径。基层政府可以创设微信公众号，既可以提供一些便民服务，实现行政业务的网上办理，进一步丰富电子政务的开展模式，同时也能够为群众提供更加便捷的意见反馈渠道。群众可以选择后台留言等方式，将遇到的问题、提出的建议进行实时反馈。负责管理公众号的基层公务员，做好问题与建议的汇总、整理，报请领导后尽快做出回应，解决人民群众最关切的问题。
3.2增强基层公务员专业行政能力
3.2.1着重提升公务员的信息素养
在“互联网+”时代，基层政府也在大力推广电子政务。对于基层公务员来说，也要顺应时代趋势，提高自身的信息素养，熟练掌握各类信息化办公系统，让依法行政的过程更加透明、结果更加公正。基层政府可以根据电子政务的开展要求，以及当前基层公务员信息化水平的实际情况，制定一套针对性的培训方案。通过开展“线上+线下”相结合的学习模式，在尽可能短的时间内，让基层公务员的信息技术水平、数字化办公能力得到显著的提升。将信息技术纳入日常培训体系，通过线下集中学习、线上自主学习等渠道，提高依法行政的工作效率。另外，对于基层政府来说，也要尝试积极构建“集中高效审批、综合行政执法、强化监管服务”基层政府治理新模式，通过建立“一窗式”综合服务窗口、“多合一”综合执法队伍、“一张网”综合管理网格，实现了多部门、多条线的信息共享、职能互补，将执法、管理与服务有机整合。同时，还积极推进“互联网＋政务”“互联网＋执法”等，不断提高基层公务员依法行政的成效和居民群众的满意度。
3.2.2提升担当意识，学习应对复杂局面的技巧
勇于担当使命、强化责任意识，是基层公务员必须具备的职业素养之一。面对各类突发公共事件，以及各类复杂局面，基层公务员应当始终将集体利益、人民群众利益摆在首要位置，在这一基础上运用专业技能、工作经验，化解矛盾与危机，将负面影响和造成损失降至最低。对于一些新入职的年轻基层公务员，在遇到突发事件和复杂局面时，出现手忙脚乱、不知所措等情况都属于正常现象。但是基层政府应当定期组织开展应急管理的教育活动，让基层公务员对常见的各类突发事件有所了解，包括分析事件发生原因、熟悉事件处理流程、寻找事件解决方法等。大力实施“老带新”、“传帮带”工程，发动有丰富实践经验的公务员与新入职的公务员开展师徒结对，教育引导新入职公务员牢牢抓住法治和责任两个重点和关键，将依法分析问题、依法思考问题、依法解决问题作为自觉行动和价值追求，一来可以提高应对复杂局面的能力，二来为党的事业、群众权益，夯实坚强有力的实践能力基础。
3.3创新基层公务员管理模式
3.3.1完善培训机制，鼓励公务员学习和深造
认真落实《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》要求，坚持单位集中学习和个人自学相结合，采取“定计划、定学时、定课目、定学分”等措施，全力打造互动型、服务型、创新型法律学习培训新模式。科学制定基层公务员法治教育三年行动计划，针对不同岗位、不同类别的基层公务员，依托国家工作人员学法考试网、高校法学院培训基地、党校教育基地等平台，开展包括专家授课、网络学习测试、新颁法规研习、典型案例分析、社会热点探讨、法律知识竞赛等多样化的教学形式，多层次、全方位、分阶段地开展法律学习培训工作，不断丰富和完善基层公务员法律学习培训形式。实行与培训配套的考核机制，每个季度开展一次考核，检查基层公务员在知法、懂法、守法、用法方面的提升情况。为了让基层公务员能够珍惜培训机会、严肃对待考核，还可以将考核结果纳入到个人的绩效评价中。通过这种方式倒逼基层公务员利用好单位提供的教育和培训机会，不断的充实自我、提升自我。
3.3.2引进激励机制，激发公务员积极性
把法治建设成效作为衡量基层领导班子和广大公务员工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。转变政绩观念，从唯GDP论、重经济指标，转变成将依法行政、依法履职作为考核的鲜明导向。通过营造浓厚的法治环境，促进基层公务员依法行政的自觉性、积极性。坚持问题导向，实施绩效管理，坚持共性与个性、定性和定量相结合，对依法履职、创新创优、作风效能等内容制定精准化考核标准，将考核结果汇总后报组织、人事部门，作为基层公务员调动、提拔和奖励的重要依据，进一步激励基层公务员干事创业热情。建立基层公务员依法行政档案，采取考试测试、群众检举、明察暗访等形式，每年进行专项考核，对不能依法行政的，严肃追究其相关责任。通过奖惩措施相结合，让基层公务员的责任意识得以增强。
3.3.3健全监督机制，不断完善自我
着力构建由党统一领导、全面覆盖、权威高效的常态化监督体系，综合运用党委监督、纪委监督、民主监督、舆论监督等多种监督力量，打造更加科学、更加高效、更加系统的监督制约网络，增强监督合力和实效，防止权力滥用。建立监督员制度，如对人大、政协、法制办、监察等具体承担监督职责的人员颁发依法行政监督证，对骨干企业负责人、社区党员志愿者等颁发特邀依法行政监督证，每年邀请监督员对乡镇街道公务员进行年终评议，并指出存在的问题，提出整改意见和建议。建立重大事项、重点工程项目决策征询制度，向专家、律师、群众等征询意见建议。实行执法案卷评査制度，每年开展评査活动，对评査出的问题，要求限期整改，问题比较严重，可追究相关人员的行政责任。
结语：提高基层公务员的依法行政能力，既是全面推进依法治国的必然要求，同事也是切实提高基层公务员队伍业务能力、职业素养、法治意识的有效举措。近年来，随着全面从严治党向基层延伸，基层公务员的依法行政能力有了较为明显的提升。但是我们也看到，仍然有少部分基层公务员，由于思维定势根深蒂固，日常培训机会较少，以及基层监督机制缺失等综合因素的影响，其依法行政能力还有很大的提升空间。基层政府通过完善培训机制、健全监督机制和引进激励机制，可以进一步激发基层公务员依法行政的意识和能力。同时，还要为他们提供丰富的培训内容和多样的培训渠道，实现依法行政能力的持续性增强，为建设社会主义法治社会提供人才支撑。
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