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关于构建国内国土空间规划体系的若干思考

发表时间：2020/9/24 来源：《基层建设》2020年第17期作者：吴浩骏

[导读] 摘要：国土规划是基于现阶段国内经济和社会发展整体战略目标、方向和规划区范围内的各种因素等进行综合考虑，针对资源开发与整治保护等环节所采取的战略部署，本质上属于国土资源的综合布局。

        新疆维吾尔自治区国土空间规划研究中心新疆乌鲁木齐 830002
        摘要：国土规划是基于现阶段国内经济和社会发展整体战略目标、方向和规划区范围内的各种因素等进行综合考虑，针对资源开发与整治保护等环节所采取的战略部署，本质上属于国土资源的综合布局。因此，我国国土空间规划体系的确立，对于优化和保护我国空间资源，保证空间合理利用开发，有效避免资源浪费，具有重要意义。同时能够调节空间分配不均，缓解由于交叉重叠带来的矛盾局面。
        关键词：国土空间；规划；体系
        国土空间规划在社会经济建设与发展过程中起到了至关重要的作用，然而任何一项工作都不是完美的，其存在着诸多影响因素，实践中需要对这些因素和存在着的问题进行重新审视和定位，然后针对性提出一些建设性建议，以期能够促进国土空间规划建设事业的发展，提高其编制的科学性及高效性。
        一、构建我国国土空间规划体系所体现的原则
        1.立足国情，实事求是
        我国构建国土空间规划体系的总体框架，是按分级分类建立国土空间规划，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家省、市、县编制国土空间总体规划，然后各地结合实际编制乡镇国土空间规划。这样的规划层层递进、层层深入，从中央到地方，从大区域到小区域，立足于我国国情，从实际出发，更适应我国的发展。我国在国土空间规划体系上，明确各级国土空间总体规划的编制重点。尤其是市县和乡镇国土空间规划，是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实。结合我国乡镇众多的国情，进行细化管理，对各个乡镇的区域开发保护做出具体的安排，侧重实施性。
        2.吸收借鉴，革故鼎新
        我国国土空间规划体系，在吸收了一些空间规划体系较为完善，管控效果较为良好的发达国家的基础上进行了创新。同时将其中不适合我国国情的部分剔除，紧跟时代发展潮流，并结合我国发展现状，革故鼎新。我国在体制体系方面具有独特性，国外发达国家的国土空间规划体系也并不能完全适应我国国情的空间规划体系模式，不能完全照搬，必须取其精华、去其糟粕，吸收借鉴。例如，在县市级规划上，我们可以借鉴美国的县域规划、市镇规划。但是，美国没有全国性的空间规划，也没有全国统一的空间规划体系，在这一点上，中国的国情并不适应，中国需要统筹发展，需要建立全国性的国土空间规划体系。
        3.环环相扣，循序渐进
        我国的国土空间规划体系是自上而下编制的。对空间发展作出了战略性系统性的安排。不仅制定了我国的整体空间规划体系，也对我国市县级以下区域编制了详细的规划，并作出了可实施性的安排。在乡村地区，主要以一个或几个行政村为单位，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划报上一级政府审批。这样层层递进，细化发展，环环相扣，统筹整体，才能使我国国土空间规划体系循序渐进地发展。
        二、新时期背景下国土空间规划建设过程中的主要问题分析
        1.职能分工有待进一步明确
        从目前国土空间规划历程及其发展现状来看，部门不同，其顶层设计也存在着一定的差异，而且侧重点也有所区别。比如，国土规划建设初期，目的在于自然资源的探索，根据各种自然资源的功能予以分区。然而，该种空间分区的模式会对国土空间规划建设的综合性以及完整性产生不利影响，导致各类规划出现职能不明确的现象。目前我国国土空间分区体现在两个层次上，一是国家层次，二是省级层次，并在此基础上形成了国土、城镇体系以及主体功能区三类规划。因不同部门之间所承担的功能有所差异，缺乏有效的协调，所以导致现阶段国土空间分区过程中出现了职能分工不明的现象，导致国土空间规划效用受到严重的影响。此外，目前的规划是以非空间性为重点内容，缺少空间性，也不具备空间规划的专业性及要求，所以专门部门之间缺乏协作的情况下，组织编制难见成效。

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        2.标准不一、内容庞杂
        不同类型的空间规划都有一套比较成熟的自成体系和标准。一旦规划编制的时期、规划期限以及基础数据的来源不同，那么实施编制的进度也就各不相同，规划目标很难对接的上。如果操作系统和坐标系统不同，将会导致空间上的用地难以实现对接。由于“多规”有着不同的标准体系，从规划成果上看，其实就是用地指标、空间坐标和发展目标方面衔接困难。当在不同类型的空间规划中落实相应的技术标准，就会使同一个空间主体产生对种矛盾。一般情况下，是根据各功能区的政策、管制要求、开发方向以及定位等来规划主体功能区的，进而反映出空间政策具有约束性的特点；土地规划和利用重点关注建设用地以及耕地保护的控制目标，以加强对建设用地增长和农田保护红线的控制，反映出土地资源的约束性。
        三、加强国土空间规划建设的有效途径
        1.正确认知生态保护问题，树立科学合理的规划观念
        在现阶段的国土空间规划建设实践中，应当逐步提高工作人员的生态保护意识以及认知水平，并督促和引导生产生活与生态环境保护有机结合在一起。随着社会经济的快速发展，人们日常生产生活水平也在逐步提升，这使得人们对于生态环保的要求不断提高。因此，在国土空间科学规划建设实践中，应当不断提高工作人员的认识水平，这有利于确保国内空间规划建设工作能够顺利开展。同时，还应当树立正确的国土空间规划观念。在当前国土空间规划中，应当不断提高工作人员自身的专业能力和综合素养，树立准确的、科学的规划理念和观念，将观念和理念有效地转换为行动指南，进而提高国土空间规划的可靠性以及科学实效性。通过这种方式，可以为我国的社会经济稳定发展及其快速进步以及国土空间科学规划打下坚实的基础，进而解决好人文以及生态环境和民生等诸多矛盾和问题。
        2.发展生态保护，推动资源合理配置建立
        我国国土空间规划体系，对于发展我国生态保护和可持续发展具有重要意义。空间规划体系的编制要求提高科学性。坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜地开展规划编制工作。之前，由于我国未建立完整的国土空间规划体系，对于一些地方的生态环境恶化，资源开发过度等问题，无法有效解决。国土空间规划体系的建立起到了强化空间管控，推动生态环境可持续发展的作用。另一方面，由于我国人口众多，资源分配不均。由于区域和环境等造成的差异，各地区的资源配置稂莠不齐。构建我国国土空间规划体系，有利于掌握全国各地的资源情况，并进行有效、合理地宏观调控和配置。
        3.要科学合理的安排各个规划部门之间的工作，尽量将各个部门之间的工作职责分清楚
        只有部门之间明确了自己的职责是什么，才不会让他们因为某些原因而产生冲突。其实，这看起来，在国土空间规划工作中无关紧要，但却是最重要的内容之一。因为，如果不能协调好各部门，那么国土空间规划工作就很难进行。要保障国土空间规划工作能够正常地进行，就需要确保各规划部门能够正常的工作，然后将工作落实到具体的每一个人，让每个人都能够参与到工作中，为国土空间规划贡献力量。
        结语
        为了促进我国经济的不断发展，为了完成我国的建设现代化强国的目标，必须了解我国现存国土空间规划所存在的问题以及对其进行改进。所以，为推进国建治理体系和治理能力，完善自然资源管理体制，推进国家生态文明建设提供保障。
        参考文献
        [1]陈明星，梁龙武，王振波，等.美丽中国与国土空间规划关系的地理学思考[J].地理学报，2019，74（12）：2467-2481.
        [2]祁帆，贾克敬，常笑.在国土空间规划中统筹划定三条控制线的五大趋向[J].中国土地，2019，（12）：4-8.
        [3]胡民锋，杨昔，徐放.构建全国国土空间规划纲要指标体系的思考[J].中国土地，2019，（12）：20-23.
        [4]黎姝.“多规合一”到国土空间规划体系构建思路[J].河南建材，2019，（6）：349-350.