杨洋
武汉建工集团股份有限公司 430056
摘 要 ：介绍了政府项目集中管理部门近年来推行全过程工程咨询的主要做法和经验，分析了政府项目实施全过程工程咨询模式的优势，提出了在政府项目中进一步推进全过程工程咨询的相关问题和思考。以此体现全过程工程咨询服务给项目带来的价值。
关键词 ：政府项目 ；全过程工程咨询 ；项目管理 ；咨询模式
1 背景资料
2017 年 2 月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发 [2017] 19 号)，首次明确了“全过程工程咨询”这一概念。在 2 年多的时间里，发改委、住房和城乡建设部及全国各省市纷纷出台指导意见或是服务指引。
截至 2018 年底，全国共有 18 个省、直辖市被列入全过程工程咨询试点范围。除了北京市和上海市没有出台明确的试点工作方案以外，其他 16 个省都陆续出台了相关试点方案或指导意见。
目前，许多省、自治区的政府项目集中管理部门已经开始尝试采用全过程工程咨询的服务管理模式。以广东省深圳市为例，在市级、区级建设管理部门（例如深圳市工务署）的项目上，委托有实力的社会专业咨询企业，推行建设项目全过程工程咨询服务。从 2017 年起，仅市级层面已有超过 15 项全过程工程咨询项目正在进行，类型涉及学校、医院等大型公共建设项目。
2 目标与定位
对于建设单位而言，全过程工程咨询模式的提出，旨在打破传统建设模式下各项咨询服务（投资咨询、项目管理、监理、招标代理、造价咨询等）的壁垒和界限，改变了现有工程咨询服务碎片化的状况，形成了“一站式、一体化”的全过程工程咨询服务，减少了建设单位重复委托咨询单位的弊端，从而更好、更顺利地推进项目建设。
采用“一站式、一体化”的咨询委托方式，是政府项目集中管理部门进行职能优化的方式之一。其主要特点是：精简工作界面，明晰管理层级；充分发挥社会专业咨询机构的技术综合优势和自主服务能力；将政府工程集中管理体制的规模化经验与社会化工程咨询机构的自主实施优势灵活地结合在一起，起到互补的作用。
3 思路与模式
鉴于目前我国不同省份、自治区政府项目集中管理部门采取不同的建设管理模式，本文特以广东省深圳市建筑工务署（以下简称“工务署”）为例，介绍关于全过程工程咨询的实践思路及模式。
3.1 工务署采用的全过程工程咨询模式
全过程工程咨询模式是由全过程项目管理、全过程工程监理通过不断实践，逐步发展和演变而来的。目前，各地在实践中出现了不同的运作模式。常见的管理组合形式如下：（1）项目管理＋工程监理＋造价咨询；（2）项目管理＋工程监理＋造价咨询＋招标采购管理；（3）工程设计＋项目管理＋工程监理＋造价咨询。
工务署早在住房和城乡建设部及相关部委尚未发布相关指导文件之前，就已率先在所属范围内选取了 2 所高校的大型建设项目作为试点。根据工务署建设项目和模式的特点，经反复比选讨论，最终选定了“项目管理+工程监理”的模式作为全过程工程咨询的建设模式。
3.2 工务署与全过程工程咨询单位的职能定位
在实行全过程工程咨询项目的过程中，首要任务是明确工务署、全过程工程咨询单位、项目其他参建单位的不同管理层级和职能。
3.3 工务署与全过程工程咨询单位的融合模式
在通常的项目中，工务署派驻项目组承担建设单位的责任，工务署配套的职能部门作为后台的职能支撑。在此模式下，派驻的项目组往往需要与各职能部门建立起沟通、衔接的工作界面，由此给现场项目组的人员配置和工作协作带来了很大的挑战。全过程工程咨询团队直接在项目组的领导下，除了组织和管理相关参建单位进行项目建设推进之外，还承担了与工务署各职能部门之间的沟通工作，从而可以进一步地聚集工务署的管理力度，同时更好地发挥咨询单位的作用，实现资源的高效配置。
3.4 工务署与全过程工程咨询单位管理实施
全过程工程咨询单位作为咨询服务的实施主体单位，其《全过程工程咨询规划》应是实施和建设过程的根本指导。其核心内容主要包括以下 3 个方面。
（1）明确项目各项建设目标，特别是在符合工程项目基本建设程序条件和工务署内部管理要求及规定的框架下，对各项具体工作内容及安排，做到运筹帷幄、统筹有序，以保证项目建设管理达到较高水平。（2）明确组织分工和协作，理顺项目实施过程中的任务分工、管理职能分工和沟通协调关系，明确相关部门及岗位的责任和权力，确保最优化地实现项目目标。
（3）明确全过程工程咨询合同规定的各项内容开展的要求及流程。例如，在某学校建设的全过程工程咨询规划中，主要内容包括：项目进度控制、投资控制和质量控制的工作要求，制定包括设计管理、报批报建、采购、合同及投资管理、施工管理、竣工验收及移交管理、保修管理、BIM 管理、信息及沟通管理等在内的各项工作制度及流程。
4 实施的优势
4.1 项目执行与督导分离，有效控制廉政风险
政府项目集中管理部门是政府主管的专业机构。以工务署为例，其业务部门、技术专业组、决策委员会、技术管理体系都是围绕项目建设而设立，拥有成熟完善的决策监督机制，拥有大量公共建筑和民生建筑的建设经验，拥有专业化的技术和管理的能力。
引入全过程工程咨询，采用“专业化体制管理专业化团队”的思路，将“总控督导”与“实施执行”有效分离。充分发挥全过程工程咨询企业的能力，整合全链条的实施管理资源，在工务署的框架体系和制度监督下，为项目建设提供专业服务。
政府项目集中管理部门则可将焦点和重心放在“决策、监督、保障”三大总控督导职能上，不过多参与项目建设的细部管理过程，有效避免因管理关系众多、信息不对称而伴生的廉政风险，有利于规范建筑市场秩序，减少违法违规行为的发生。
4.2 政府管理机构与专业咨询机构的资源互补
近年来，各省份及区域经济建设均保持较高速发展，政府项目集中管理部门承担的建设任务量急剧攀升。受体制影响，事业单位的编制数量在一定程度上受到严重制约，薪酬标准也不足以与市场上高素质、高水平人才的实际收入相接轨。引入全过程工程咨询，可以缓解建设单位人力资源编制不足的现状，使建设单位有条件将人员、精力和时间放在资金计划、政府部门协调及核心业务的发展上。数年来，政府工程集中管理体制积累了丰富的工程建设经验，并形成了完善的管理体系。工程咨询管理企业具备专业的管理知识和管理经验，通过灵活的机制积累了大量高水平工程管理人员。二者强强结合、优势互补，有利于共同实现政府工程建设的总体目标。引入全过程工程咨询可以在推进项目建设的同时，帮助政府管理机构借助外力巩固和提升自身的技术能力和管理能力，协助自身培养人才、储备人才、锻炼人才。
4.3 集约化管理，实现工程总体管控目标
政府工程集中管理和全过程工程咨询服务同时贯穿于项目建设的整个周期。全过程工程咨询可以集约化统筹管理设计、招标采购、现场实施、造价咨询等关键环节，从而优化项目组织结构并简化合同关系，提早组织策划项目实施方案，整合各阶段的工作内容。通过限额设计、方案优化和精细化管理等措施，降低“三超”风险，优化工期，减少质量安全问题，实现工程总体管控目标。
5 问题与思考
现阶段在政府工程中引入全过程工程咨询还存在如下问题，亟待在后期改革发展中不断得到解决。
（1）缺少明确的收费指导标准。从住房和城乡建设部到试点省份，虽然颁布了开展全过程工程咨询的纲领性文件，但对于取费标准却没有明确的指导依据和法律依据。
目前全过程工程咨询费用主要来源于工程监理费和设计管理费，不足以满足大部分中小型项目的最低管理成本，增添了工程咨询企业的压力和建设单位的责任风险。
（2）缺少现行的行政审批制度及标准。现有的招标投标法律法规仅对设计、施工、监理、造价咨询、材料及设备采购有着明确的规定。建设主管部门对不同招标投标内容有着相对固定的招标投标文件格式要求。要推行全过程工程咨询模式，需要将几个业务进行合并招标投标；在招标投标文件编制、招标投标流程审批环节，会受到一定程度的制约。
（3）缺少明确的法定地位。从组织架构上看，全过程工程咨询项目经理并不在五方责任主体项目负责人之列。
全过程工程咨询如需推广，尚须赋予全过程工程咨询项目经理以法定权利和义务，须完善法律法规配套建设，避免全过程工程咨询实际最高决策者不承担责任的尴尬局面。
6 结 语
在今后实践过程中，全过程工程咨询作为一种“一站式”咨询服务委托模式，将进一步加强咨询服务企业的专业服务能力，提高专业团队素质，完善专业服务体系；对标综合性的国际工程咨询企业，真正体现“用专业化为政府项目服务”，更加体现咨询服务给项目带来的价值。