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国土空间规划体系下城市规划编制思考赵乐敏

发表时间：2020/9/25 来源：《基层建设》2020年第17期作者：赵乐敏

[导读] 摘要：土地空间规划的最终目标是实现高质量的空间规划，提高资源配置效率。

        浙江浙大万维科技有限公司浙江省杭州市 310000
        摘要：土地空间规划的最终目标是实现高质量的空间规划，提高资源配置效率。围绕科学的土地空间布局这一核心，根据国家资源和社会经济发展状况，开展一系列规划活动。同时也是对未来空间发展趋势的预测和未来空间的利用。本文构建了土地空间系统认知模型，探讨了新时期土地空间规划技术的应用，以供参考。
        关键词：国土空间规划；城市规划；编制；思考
        1城市规划长远战略与近期实施相结合
        1.1近期实施
        在空间规划体系中，要坚持一切与实际相结合的原则，必须把长远规划战略转化为现实蓝图，划分具体实施步骤，层层推进各项工作。只有这样，我们才能真正完成城市规划的战略，否则，就是一个错误的说法。可实施性是城市总体规划的主要特征，主要表现在时间和空间的精细化程度上。时间的精细化主要是指近期城市规划的制定和政府支持开发的重点项目的确定；空间的精细化主要是指通过刚性传导实现城乡法定规划策略的法律效果。在城市总体规划工作中，要把指令性工作内容转移到各城市的详细规划中，并落实到城市建设中，以保持城市总体规划的可实施性。
        1.2长远战略
        战略思维是空间规划系统中必不可少的思维结构。只有有了想法，我们才能有计划，才能更好地实现目标。这个目标应该是长期的，而不是局限于某些责任或负面清单。方向也应该明确。要用滚动计划，把长期计划和短期计划结合起来，瞻前顾后，战略性地去做到“长远指导近期”。合理控制城市的总体规划期限，通过确立目标、提出并解决问题两个方面有效地指导城市空间的有序发展，形成指导城市总体规划的战略方针，促进城市的长远发展。
        2新时期国土空间规划体系的建构逻辑
        2.1国土空间是体系建构的主线和根本出发点
        将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划纳入统一的土地空间规划，实现“多规划一体化”，是党中央、国务院的基本定位，加强国土空间规划对专项规划的引导和约束作用[1]。究其根源在于，土地空间是人类活动的空间承载力，具有不可替代性。土地空间规划体系也围绕这一特点展开，以土地空间为主线和根本出发点。各种与空间利用相关的总体规划、详细规划和专项规划都纳入体系，开发规划等非空间规划最终将以土地空间为载体，实现土地空间规划作为各类开发、保护和建设的基础活动性影响。显然，土地空间规划体系以土地空间为逻辑主线和根本出发点，与国家发展规划体系强调发展战略意图为核心依据的逻辑不符。前者更注重空间治理和空间结构优化，后者加强发展的部署和安排。
        2.2规划权限与行政管理高度对应
        新时期，国土空间规划系统将重新划分规划权限，严格按照行政管理顺序，即建立分级分类、分工明确、责任明确的规划管控体系。从规划层次和内容类型来看，很明显“五级三类”[13]，“五级”是指国家、省、市、县、乡四级，与我国行政体制完全对应。国家级规划注重战略规划，省级规划注重协调，市、县、乡三级规划注重实施。低层土地空间规划服从并实施上级规划，与传统土地规划的传导体系基本一致，有利于资源要素的控制。过去，自然资源的统一使用由行政部门负责，对自然资源实行统一管理。
        3新时期下国土空间规划技术的应用
        3.1 GIS技术
        地理信息系统（GIS）是集管理、环境、计算机、空间科学、地理学、遥感测绘于一体的新兴前沿科学。在强大的软硬件技术支持下，GIS技术已成为新时期广泛应用于各个领域的综合性高新技术。该技术的普及为可视化地理空间数据的挖掘创造了新的契机。

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        GIS以计算机为基本工具，通过可视化信息技术，对来自不同类型、不同来源的各类数据和信息进行集成、统一、分类和分析，提高国土空间规划的透明度和信息化发展水平。例如，地理信息系统技术在自然资源调查中的应用，可以直接呈现出人们想要调查的任何资源，并对这些资源进行分析、管理和预测。例如，将GIS技术应用于城市总体规划，可以对城市人口、地理信息等内容进行综合分析，作为优化城市规划方案的依据。地理信息系统能够根据城市居民的需求和城市的发展规律，合理安排城市空间，调整选址。它还可以预测未来高发的自然灾害，使城市规划更加科学合理。GIS技术在空间规划中的应用，可以全面掌握地下空间的数据，建立和完善数据库，更快地查询数据[5]。通过低空无人机倾斜摄影技术，可以建立三维、旋转的城市景观模型，直接显示地物的位置、高度和外观，从而使陆地空间规划更加直观、科学。
        3.2技术驱动
        21世纪，大数据在各个领域都发挥着重要作用。对于空间规划来说，数据是必不可少的。随着自动化信息设备、移动功能等技术的不断完善，大量的空间定位服务数据层出不穷，为土地空间规划感知系统的建设奠定了基础。大数据的特点之一是其动态性和可访问性。它可以实时采集人们的行为和公共服务，使土地空间规划更加人性化。
        3.3 智能模拟技术
        土地空间规划是研究人地关系的一门学科，涉及多个专业领域，也跨越时空、行政管理、业务智能、规划设计等多个领域。要合理、科学地规划土地空间，最重要的是要了解土地空间的演变规律。智能仿真技术可以实现局部行为与全局进化的结合，智能模拟人地关系，客观分析个体发展，从而推动整个系统朝着目标发展，这也是未来国土空间规划的发展方向。例如，多智能体系统的仿真特性基本符合陆地空间智能仿真的要求。多智能体系统（Multi-agent system，MAS）是一种新型的分布式计算机技术和复杂系统的仿真工具。它可以将空间要素引入土地空间模型中。通过一定的计算方法构建人工智能学习模型，并将多智能体系统与学习算法相结合，建立城市发展边界的精细仿真模型。
        3.4完善规划保障机制
        保障机制的建立主要包括法律法规体系的完善、经济手段的运用和公众参与制度的推进。《规划》的实施逐步向法律、行政、经济、社会、科学相结合的方向发展。一方面，随着国土空间规划改革的深入和社会法制的不断完善，在国土空间规划建设和实施过程中，持续规划审批将取代一次性规划设计，而新的职业形式“律师规划师”和“法官规划师”可能出现，西方国家规划“陪审团”制度的实践将进一步推动规划公众参与的法制化。在这种趋势下，不仅城乡规划法本身需要进一步优化和完善，相关法律法规和各项标准也需要进一步完善。要强化规划的法律政策和制度属性，根据不同时期、不同地域的特点确定规划策略。通过建立法律法规和标准体系，明确土地空间规划实施的约束条件，制定规划编制标准，规范审批管理流程，引导公众参与规划编制和实施科学的。另一方面，借鉴西方国家成熟的以经济手段指导规划实施的模式，设立城市建设专项资金，使之成为政府财政和市场资金的重要补充，通过经济杠杆，综合运用税、财、奖、罚等经济手段，引导城市建设科学合理地实施。
        结束语
        规划成果实施效果不强，这是多年来规划行业的一大难题。国土空间规划体系建设提出的到2025年建立国土空间开发保护体系的目标，是一个现实而迫切的要求。建立多部门联合协商机制，优化项目建设审批流程，细化土地利用指导控制规则，完善规划保障机制，是规划实施体系建设的重要方面。随着国土空间规划改革的深入，相信规划成果将对城市建设的实施起到更大的指导作用。
        参考文献：
        [1]王明旭，朱婷.国土空间规划协会创新发展模式研究[J].价值工程，2020，39（11）：92-94.
        [2]戴慎志，刘婷婷，宋海瑜.智慧社会数据基础设施在国土空间规划的应用[J].城市规划，2020，44（2）：27-31.
        [3]张合兵，李铭辉，张青磊.基于多源数据的国土空间规划用地分类体系构建和土地类型识别[J].农业工程学报，2020（5）：261-269.