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社区居家养老服务公共政策分析

发表时间：2020/9/25 来源：《基层建设》2020年第17期作者：俞悦

[导读] 摘要：目前社区居家养老服务发展已有一些相关政策，本文目的是梳理相关政策并在此基础上找到一些问题，并发掘出来，针对此，借鉴相关经验，提出改进建议。

        上海工程技术大学上海市 201600
        摘要：目前社区居家养老服务发展已有一些相关政策，本文目的是梳理相关政策并在此基础上找到一些问题，并发掘出来，针对此，借鉴相关经验，提出改进建议。
        关键词：社区；居家养老；公共政策
        预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右；高龄老年人将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右。我国的城镇化进程也在加速进行中，据国家统计局统计，截止2018年底我国城镇人口百分比超过58.52%。随着我国社会老龄化速度加快，特殊群体老年人的数量也在不断增加，导致老年人在生活照料、医疗保健、康复护理等方面的不断增长需求，且日益迫切。社会环境的影响和变化导致家庭结构变得小型化、少子化、且空巢化，传统的家庭养老功能逐渐弱化，文化氛围影响也在变化，我国应对人口老龄化任务十分艰巨。目前已部分学者对于居家养老服务供求的研究做出相关论述，本文在他们的基础上针对城镇老年人的养老服务需求做出公共政策分析。同时对国外的社区居家养老服务进行分析，提出相关意见。研究目的是为进了一步完善落实社区居家养老服务政策提供一些建议。
        1、政策背景介绍：
        据数据统计，我国到2020年60岁以上的老年人口将突破2.5亿，占总人口的比重将近18%；高龄老人、独居、空巢老人人数持续增长，用于老年保障的社会支出持续增加。
        案例：上海市近年来大力发展社区居家养老服务，最新政策提出：
        （一）确立总体要求和“三增”目标
        （二）提出6个“提升计划”、26项“主要任务”
        （三）制定3项保障措施和3项工作机制
        2、政策问题的梳理与理论界定：
        公共政策分析基本原理：
        1.公共选择理论：如同在市场一样，所有的政治行为体都追求个人收益的最大化，由个人聚合而成的集体的政治行动是为了追求他们的相互受益，即使动机自私，也能通过集体的决定相互受益；政府必须承担纠正“市场失败”的责任。在社区居家养老服务政策落实过程中，是责任主体、责任客体之间相互追求利益最大化的过程，老年人需要的服务是优质价低的，而政府提供的服务或者相关社会机构提供的服务是否能够符合老年人的需求也是一个较大的问题。政府由购买服务以及出台政策，同时还有评价指标体系来规范养老服务体系。2.博弈理论：两个或者更多的参与者要做出选择，其中任何一个的最佳选择都依赖于其他人的选择，这是竞争状态下的理性选择。政府购买社会服务，质量与老年人的需求有差距，老年人的经济条件制约了他们需要的服务，而提供的服务质量也参差不齐。
        3、研究综述：
        （一）代表性观点：
        1.社区居家养老服务体系构建。浙江省社会养老服务体系标准化建设仍处于刚刚起步，问题主要有养老服务机构规模小、服务人员专业度不高、仍未实现标准化等问题【吴岩（2013）】。对于社区居家养老服务标准体系的设计，应该由法律法规、服务基础标准、标准体系、管理标准体系、服务保障体系等逐层设计。【顾龙芳（2015）】
        2.社区居家养老服务质量评价。日本设计了社会养老服务的专业人才培训与之相关的制度，如培训和资格认证。【张俊浦（2014）】服务质量的指标为结构、过程和结果。结构主要是指资源，基础设置，过程是指服务措施，结果是指满意度。【美国学者Donabedian】
        3.社区居家养老服务发展模式。借鉴西方发达国家根据我国的具体国情，经济发展、人口老龄程度、年龄结构、养老意识等提出了社区综合养老服务体系。【景天魁（2015）】根据国外社区居家养老管理的差异分为三种模式，主要由管理层次、覆盖范围、提供主体优先程度差异来分别。【邓大松（2017）】
        （二）研究方法：
        基于政府购买居家社区养老服务的过程和结果分析，构建绩效分析模型。分析政府购买服务效率和消费者对于服务质量的反馈两个因素反应。【包国宪等（2012）】构建养老服务标准化简易模型，分析供需，对于服务供给的数量和质量标准与我国国情不相符。

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【郜朋辛（2015）】
        （三）社区居家养老服务发展趋势
        首先在国家政策的调节调控下，我国养老服务政策会更加标准化、体系化，结合国情发展更加易于实施操作。其次因地制宜，各个地区将居家、机构和社区养老相结合。最后，根据出台政策推进，服务团队的建设也会更加专业化。
        4、国外研究状况
        一、日本
        田原研究发现，在相关政策和法律的保障和政府的大力支持下，为了适应不同身体状况的老年人的需要，日本的社区养老服务需要充分的利用社会资源、人才，汇集各方力量综合性的向老年人提供福利、保健、医疗等项目服务。
        内容包括：
        （1）上门服务，到老人的家中提供服务。主要包括照料老人日常生活起居照顾，帮助实现不能完成的家务，定期定点上门会诊等。
        （2）日托服务，社区老人护理中心等机构，白天把住在家里的老人接到社区中的服务站点照顾，晚饭后送他们回家。
        （3）短托服务，是针对无法自主去护理中心或者无法在家居家照顾的老人，让他们短时间的入住社区设施（原则上为 1 至 3 个月）。
        （4）长期服务，即为社区老年人提供 3 个月以上的护理服务。
        （5）还有魏老年人提供保健咨询和健康指导服务，定期举办健康讲座，提供24 小时咨询服务等。丰富的福利项目使得老年人可以安度晚年。
        5、政策问题分析：
        社区居家养老服务政策问题主要分为三类：
        一、社会养老服务发展的水平不均衡
        发展水平的不均第一是由地方经济发展水平决定的，第二是各个地方的生活习俗。在城乡之间、东西部之间表现的较为明显。地方政策和基础设施也会有影响。
        二、社会养老服务的独立自主性受阻
        社会养老服务的两个主要模式社区养老和机构养老，而将这两项服务联合在实践过程中，需要解决的问题是机构养老服务的代理人是社会组织，而这些机构的发展注册登记受到制度管制，独立自主性受到影响。
        三、养老服务资源供给效率不高
        主要是床位资源、基础服务、专业人才队伍的配置不足。服务的价格、服务的分配等也是老年人对服务需求的一个问题。虽然政府对此有投入，但是落实后老年人并未享受到更多优惠和服务。
        6、研究结论与政策建议：
        一、合理调整社区居家养老服务结构
        根据我国各地的发展现状结合国际借鉴经验，将结构大概梳理为管理、项目、服务形式、老年人分类。层次逐渐根据老年人的分类，结合服务的形式，具体的社区服务项目，最后由政府监督管理，控制其中的质量因素，调整整体结构。
        二、制定社区居家养老服务标准评估体系
        加快建立有关于养老服务质量：社区养老生活照料服务、精神慰藉服务、健康养老服务、养老护理服务、养老保健养生服务、社会工作服务、养老休闲娱乐等项目的评判指标标准。
        三、建立社区养老服务质量满意度测评机制
        借鉴国际发达国家的经验，或者其他行业先进的做法，开展社区养老服务质量满意度测评，并对此作出评估。建立社区日间照料中心以及老年活动室等养老服务机构依托社区综合服务设施和社区公共服务综合信息平台，创新服务模式，提升质量效率，并根据满意度反馈机制及时调整服务。
        参考文献：
        [1]景天魁.创建和发展社区综合养老服务体系[J].社会保障问题研究，2015.01.
        [2]张俊浦.日本养老经验对我国社会养老服务体系建设的启示[J].改革与战略，2014.08：136-140.
        [3]王桂云.多元化社会养老服务体系建设对策研究[J].中国人口.资源与环境，2015.12：166-170.