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生态移民可持续发展道路探索

发表时间：2020/9/25 来源：《基层建设》2020年第17期作者：魏二太李转利

[导读] 摘要：随着生态环境日益恶化，作为保护生态环境最直接、有效的方法生态移民，开始受到广泛关注。

        中水北方勘测设计研究有限责任公司天津 300222
        摘要：随着生态环境日益恶化，作为保护生态环境最直接、有效的方法生态移民，开始受到广泛关注。现在我国正处在大量生态移民、快速城镇化和全面实现小康社会的阶段，因此，生态移民的长治久安和可持续发展尤为重要。本文以经验研究方法为主，从中国生态移民发展历程和移民效果出发，分析生态移民目前面临的主要问题，并提出当前生态移民问题如何实现其可持续发展。
        关键词：生态移民；移民安置方案；移民原则；可持续发展
        1引言
        为保护和改善生态环境，我国政府于20世纪末开始实施生态移民，现在从搬迁安置到后续发展基本有了一套成熟的体系，生态移民工作总体效果比较理想，但由于受到经济条件、政策研究、资源分布和移民自身生存能力等限制，或多或少存在一些不足，这些不足对未来生态移民、社会稳定和生态环境等都带来消极影响，只有解决好不足之处，才能更好推动生态移民有效实施。
        2生态移民概述
        2.1生态移民的分类
        生态移民亦称环境移民，系指原居住在自然保护区、生态环境严重破坏地区、生态脆弱区以及自然环境条件恶劣、基本不具备人类生存条件的地区的人口，搬离原来的居住地，在另外的地方定居并重建家园的人口迁移。
        生态移民按实施主体可分为政府主导和移民自发两种，生态移民一般指政府主导的行为。按移民原因分为两类：1保护或修复生态而进行的移民。2生态环境恶劣、不适合人居的移民，生活极度贫困。
        按主导对象的不同分为自发性生态移民与政府主导生态移民。
        按决定权属的分类：分为自愿生态移民与非自愿生态移民。
        按迁移属性的分为整体迁移生态移民与部分迁移生态移民。
        按迁移产业的不同分为牧转农业型、舍饲养畜型、非农牧业型等。
        2.2生态移民的意义
        生态移民是一个国家经济发展到一定阶段对环境保护的认识和经济能力的提高，我国从上世纪就开始认识到环境保护的重要性，并开始了生态移民道路的探索和实践，至今，已有了比较成熟的经验。政府投入大量人力、物力、财力的目的就是通过生态移民将生活在恶劣环境条件下的居民搬迁到生存条件相对较好的地区和保护现状自然环境不被破坏或影响。一方面可以减轻人类对原本脆弱的生态环境的继续破坏，使生态系统得以恢复和重建；二是可以通过异地开发，逐步改善贫困人口的生存状态；三是减小自然保护区的人口压力，使自然景观、自然生态和生物多样性得到有效保护。
        3国内生态移民的发展历程
        在国内，最初意义上的生态移民现象是在20世纪80年代出现的，当时宁夏南部山区，生态环境的极端恶化，致使当地居民正常生活无法保障，被国家定义为“特困地区”。从1982年开始，“特困地区”的居民在国家组织下迁移至外地生活。真正意义上的生态移民现象是20世纪90年代末在内蒙古地区出现的，国家在1998年长江中下游的特大洪涝灾害后开始高度重视生态移民问题并开始在全国范围内大规模的实施生态移民工程。进入21世纪以后，中央及地方政府为了改变西部地区基础设施落后的现状，实现扩大内需、保持经济快速稳定发展的目标，进一步加大了基础设施建设的投资，从而导致了生态移民工程的规模不断扩大[2]。
        4国内主要的移民安置模式[6]
        4.1有土安置
        有土安置主要有集中安置、分散安置及外迁安置三种安置模式。
        4.2无土安置
        无土安置分为就业安置、货币安置、城镇安置、产业安置、投亲靠友、自谋出路、教育培训资助等。
        5移民效果的评价
        我国生态移民总体来说效果显著，生态移民在保护环境的各项举措中，是成本较少、收益较大且能从根本上解决问题的方法，除了在整个社会发展中的宏观效应外，在中观和微观上还促进了区域生态系统的修复和经济的发展，生态移民的正效应主要集中在生态效应、经济效应和社会效应三个方面。
        生态效益是生态移民工程实施的基本目标之一，因此，生态移民的正效应首先体现在对生态环境的恢复与保护方面。
        生态移民的另一个主要作用就是有助于提高移民生活水平的提高，实现移民收入的增长，促进了我国贫困人口全面脱贫的目标，有利于调整地方产业结构，实现区域经济增长，完成生态移民的脱贫目标。
        针对生态移民的社会效应，生态移民对全面建设小康社会意义重大。建设高度的生态文明是全面建设小康社会的迫切需要，也是重要内容，而生态移民是解决生态问题的主要途径，是生态移民贫困地区人民脱贫和致富的重要途径。生态移民带动了城镇化的发展和新农村的建设，通过生态移民的方式促进城镇化，是城镇化的一条特殊路径。
        生态移民的负效应研究：生态移民这项复杂的工程中，在充分发挥其积极作用的同时，也会带来一定的负效应。在原迁出区生态还未恢复的同时可能造成新的环境退化，可能产生的社会文明危机，移民群众对国家政策实施满意度低。随着移民的外迁，有可能加剧了土地的荒芜和沙化，移民还增加了迁入地的环境压力，造成了迁入地资源利用的紧张。
        移民生活方式的转变难度大，因迁移区基本都是多民族、贫穷、落后的地区，主要从事的农业活动和生活习惯也不尽相同，如从一个熟练的牧民转化为一个熟练的农民，或从一个种植区域到另一个种植区域，都不是一件简单的事情，需要多年的学习和积累。
        对于生态移民效应的研究，我们也不能一概而论，要在承认生态移民所带来的积极效益与影响的同时，要正确看待问题的存在[3]。
        6生态移民安置存在的问题
        迁入地人口与土地矛盾突出：迁移人口数量与迁入地安置能力的矛盾，迁入地没有充分分析自身承载力问题，导致迁入人口超过迁入地的承载力，造成新的生态环境问题。迁入地耕地脆弱性，部分生态移民的迁入地是新的农业开发区域，新垦或复垦的农田，土地耕种能力较差，需要3到5年的熟化过程，如果急功近利，过早的移民和耕种，导致前期移民生活难以保障，开垦的耕地效益也难以发挥，影响移民的稳定性。人均耕地面积难以使移民致富，移民进入迁入地，政府势必要从当地流转土地，土地面积在用于安置移民和部分产业后，人均可流转的土地并不多，不能达到致富的目的[3]。
        资金投入与回报难成比例：生态移民短期内收效甚微，生态移民是一个长远的过程，从某种程度上讲，移民搬迁完毕只能说是前期工作的完成，移民能不能稳定、发展、致富，才是移民成功与否的标准，才是可持续发展的规律，但这种长远的规划与农民短期的收益形成一定的矛盾，这种矛盾是由于时间差产生的，且不能避免。

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移民从一个生态环境脆弱、不利于农业发展的地方搬迁到移民区，短期内一定会以自己的生活条件和居住水平等来衡量，农业转型期需要一定时间，实现高收益更需要一个阶段。
        安置区产业规划效果不理想：投入和产出比例失调，经济效益低下，不符合市场及的运作规律。
        监管难度大：生态移民资金以国家为主、地方配套，移民范围广、投入成本高、资金量大、而且历时周期长，时间越长各种情况越复杂，资金在使用过程中监管困难，存在各种违法、乱纪情况。
        无土安置有待完善：无土安置对于一代移民缺乏长久性规划，与多数移民自身条件不相符。安置区无土移民以及部分放弃土地的移民，由于原来生存环境差、受教育水平低、个人技能较缺乏，因此大部分人流入城镇务工，做简单的体力劳动。而外出务工，受各方的影响较大，极其不稳定，收入水平不高，只能作为家庭收入的补充，要想成为较为稳定的主要收入还不成熟，在用工淡季或没有工可打的时候，无土安置的移民返回安置区，会出现无地可种、没活可干的问题，造成生活上的再次贫困，也会形成迁入区社会不稳定因素。
        安置区建设问题：安置区房屋面积大小及安置地点问题，部分生态移民安置区房屋面积小，而移民又是以土安置，建设标准不符合移民生活习惯和生产方式，难以使用，部分安置房被当做商品房出售，移民无力承担高昂的房价而放弃搬迁。移民安置地点远离迁出区，地缘环境短期内难以适应，当移民人口太少或不集中时，会产生一定的陌生感和孤独感[4]。
        移民有返贫、返迁现象：返贫返迁现象并不常见但是现实存在的，其问题复杂、原因也复杂。返迁现象是移民搬迁安置失效的较极端表现，原因从不同的角度有移民搬迁前后收入差异，迁出、迁入地生活习惯，地域文化、环境差异、融合难度及社会关系变化等其中一种或者几种引起。返贫现象是由于移民搬迁后产业发展考虑不足，经济活动和收入水平较低，基本生活难以保障，不能融入迁入区生活，可能沦为流民、难民，也给社会造成不稳定因素。
        7可持续发展思路
        可持续发展很复杂，但相对于移民而言却很简单，一代移民主要考虑居住和生活，二代移民将考虑接受教育和公共配套设施问题，因此，一代移民国家负担较重，不应将移民面扩大，首先要做到搬迁成功、有效。
        可持续发展应该坚持人口适度，才能实现安置地可持续发展。坚持人口适度，平衡资源，坚持人口与土地承载力的关系配套，安置区的各种资源尤其是土地资源是有限的，应进行科学的测算，避免过量的迁入人口导致安置区生态环境的二次破坏。
        应因地制宜的开发荒地、未利用用地和土地整理，开发前应考虑开发的安全性，是否会对生态造成新的伤害，开发前应进行充分的论证，实现资源有效利用的同时，不能盲目忽视治理难度和开发条件，针对不同的土地，制定不同的开发模式，宜农则农、宜林则林。应该遵循自然规律，不能违背自然，应合理的开发和利用，形成一个整体的资源观念，人口、资源、土地、气候是一个整体，整体的和谐，才能真正实现可持续发展[4]。
        应合理有效的利用土地资源，在保护的同时追求其最佳效益，在土地利用方面，应该有一定的观念转变，发展高效节水农业、农业产业化经营，规模农业等都是有效利用土地资源的表现，用规模化的土地，先进的技术和合理的产业化经营，实现效益的最大化。
        改造中低产田、恢复生态环境。对现有的中低产田进行农业基础设施配套，形成稳定、高产的耕地，告别粗放农业、靠天农业的现象，该方法能在就地安置部分移民，缓解移民压力，在提高耕地效率的同时，可减少对生态环境的破坏，逐步进行生态环境修复，形成自然资源的稳定。
        分期移民、逐步实施：生态移民投资大、直接效益低下、社会问题较多，因此，需要国家和地方政府有相当的经济实力和完善的配套政策，使得移民能搬得出、稳得住、逐步能致富的目标，做到搬迁一个，成功一个，提高移民效果，避免返贫、返迁现象。
        加强政府监督职能，做好移民工程建设监管力度，移民工程的建设关系着移民去长治久安和未来发展，因此是政府必须严格把关的重点。
        加强移民职业技能培训，提高劳动力素质：安置区建房、配置耕地，只能解决移民的搬得出、稳定住的问题，对于逐步能致富则需要主要依靠移民自身条件和自我学习、适应能力，政府可给以必要的组织、培训和提供就业信息等辅助工作。
        完善民的社会保障制度。无论有土安置还是无土安置，都面临没有劳动力时是否能获得社会保障的问题。社会保障制度的完善，也能起到真正让移民稳定住的作用，而且，毕竟，对于一代移民来说，从一个落后、封闭的地区到迁入区，能做到身份转型和适应新环境就已经不错了，要思想转型和发展致富还需时日，不能急功近利。
        给予迁入区优惠政策，鼓励招商引资，引导安置区企业良性循环，吸纳劳动力，使得移民在工作中逐步提高技能、与外界交流，对于一些用于开拓的安置区企业，政府应该采取财政支持、制定优惠政策等措施，加快安置区经济发展，促使安置区企业发展，吸纳富裕劳动力，使移民能够就近就业。
        民族地区的移民远迁尽量形成一定规模，集中安置，近期先形成一个聚集体，延续原有的生活习惯、生产方式和社会关系，破解突然融入陌生环境造成的冲击，随着时间的推移，逐步与迁入地的交流，顺其自然的融入其中。
        生态移民涉及移民、迁入地和政府三方，合作共赢是工作顺利实施的基本理念，政府需要生态环境的保护和修复，就应付出一定的经济补偿，移民需要稳定的生活就需要付出现有的土地、林地、草地等资源，迁入地需要发展经济和政策的扶持就需要接纳迁入移民并共享资源，在移民搬迁中应处理好三者之间的关系，明确各自的需要和付出，各取所需。
        8结束语
        总之：生态移民应是一个循序渐进的过程、是一个治标更要治本的过程、是一个单向发展的过程、是一个由非自愿到自愿的过程、是一个移民血液再造的过程，到最终政府放手的过程。整个移民过程要有总体安排的思路，在考虑经济实力和安置方案的可行性下，从生态移民范围的确定、生产生活方式的调查、后续发展的初步规划、迁入地的选择等一个整体，通盘考虑。做到生态移民搬迁、融合、发展为一体，先期根据实际能力，迁移少数移民，做到搬迁一个、稳定一个、发展一个，树立好标杆，起好搬迁带头作用尤为关键，由此调动移民的主观能动性，通过迁出区与迁入区移民之间社会关系的来往和交流，引导移民由非主动移民到主动移民，从要我搬到我要搬，能有效缓解国家大量移民的压力。也要防止考虑不周造成移民返贫、返迁的现象，造成资源、资金的浪费更为移民搬迁工程形成负面效应，给搬迁工作造成更大的障碍。
        对于移民、迁入地和政府三方，政府起到主导作用，统筹考虑各方实际制定完善的政策、配套资金和工作安排等，对于移民、迁入地要根据具体情况分析、评估和分类，使两者之间按其特质进行分类，直接有效对接。移民搬迁地生态环境应保护有效，必要时人为干预自然恢复，避免迁出区土地突然撂荒、沙化，保证达到环境保护和生态修复，协调选择合适的迁入地，使其在生态环境、社会稳定方面不受影响，在产业结构、城镇发展方面有促进作用，提高迁入地接收移民的积极性。政府、迁出地、迁入地之间合作共赢，各取所需，各方才能积极主动、集思广益，促使工作前行，完成生态移民搬迁大业。
        参考文献：
        [1] 徐婧、冯雪红.生态移民研究与反思，广西民族研究2014年第4期[A]2014.
        [2] 浅谈我国生态移民补偿制度的设置.
        [3] 宁夏生态移民效果研究.
        [4] 杨阳，宁夏生态移民发展现状、效果分析及对策思考，宁夏大学硕士生论文 2012（05）.