刘永强[]
宁波大学地理与空间信息技术系 浙江宁波 315211
摘要：新常态下盘活低效存量建设用地，做好土地供给侧改革，对于破解经济社会发展瓶颈尤为重要。首先分析了宁波市低效工业用地过程中存在的低效用地认定难度大、无偿收回执行难、盘活利用限制多等难题。构建回购收储、功能转换、自主改造和市场流转等低效用地转型模式。进一步提出具体的实现路径，包括：“退二优二”互补型、“退二进三”优化型、 “腾笼换鸟”挖潜型和“土地回购”开发型等。最后，从加强分类指导分步实施、鼓励企业加大技改投资力度、支持优势企业兼并重组和规范市场主体参与机制等方面，提出保障宁波低效工业用地转型的政策建议。
关键词：低效工业用地；土地利用；供给侧改革；宁波
由于工业用地空间供给固定性与产业发展动态性，城区工业用地的区位优势逐渐凸显，但与其低效产出形成鲜明反差，工业用地空间配置亟需优化。“十三五”规划明确提出，要优化土地等要素的配置，推进供给侧结构性改革。新常态下，盘活低效存量建设用地，破解发展土地瓶颈，做好土地供给侧改革尤为重要。宁波市位于东南沿海经济发达地区，工业经济是其支柱产业，近年来虽然比重有所降低，但工业用地仍占宁波市供地总量的40%左右。随着城镇化进程推进和产业结构优化升级，如何扭转这种工业用地比重大、产出低的困境？在严控建设用地增量的背景下，低效工业用地转型将成为必然。
土地利用转型，是由英国学者Grainge[1]研究林地转型时提出。后经不断拓展，土地利用转型内涵不断丰富[2-7]。土地利用转型研究作为一种整合社会和环境变化的时间尺度和历史背景的LUCC研究方法，属于全球土地研究计划（Global Land Project, GLP）的范畴，近年被引入中国并结合中国的社会经济特点迅速开展。已有的研究分析了林地、耕地、宅基地等转型问题，并引入多种研究方法和手段，取得了诸多研究成果，而聚焦建设用地中的细分地类转型研究，如低效工业用地配置效率等的研究相对较少[8]。为此，本文选取具有典型代表意义的东南沿海发达地区的宁波市，分析导致其工业用地低效利用的问题及原因，研究提出低效工业用地转型模式、路径和相关政策建议，为经济社会转型发展提供支撑。
一、宁波市工业用地利用存在问题
通过对宁波市鄞州、海曙、镇海和杭州湾新区的调研，宁波市工业用地利用存在问题主要包括：
（1）低效用地认定难度大。国家层面缺乏统一的低效用地认定标准，地方政府主要以用地合同履约程度进行认定。如将投资强度作为判断指标。但缺少对企业科研投入、产品研发、专利购买、技术引进等软性投入的衡量，难以做到与用地效率间的衔接。如属于劳动密集型产业的农副产品加工用地，投资强度不高、税收贡献少，但能有效解决社会劳动力的就业，具有良好的社会效益；文化创意等新兴产业，固定资产投入强度偏低，但经济效益较高，对地方的税收贡献率高。
（2）低效用地执法难度大。根据《闲置土地处置办法》，属于土地使用权人自身原因而导致闲置土地的，未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。因土地承载着重要的社会功能，出于维护社会稳定、招商引资等多种考虑，难以做到征缴闲置费、无偿收回国有建设用地使用权。
（3）低效用地盘活利用限制多。土地闲置的原因复杂，如征迁不到位、资金紧张等，盘活利用存在许多实际困难，而再次转让限制条件较多。如以出让方式取得的土地使用权，房地产项目转让时，属于房屋建设的，实际投入资金额应占全部开发投资总额的25%以上。属于成片开发土地的，应形成工业或其他建设用地条件。该规定目的在于严格限制炒地，保证开发建设的顺利实施，但导致闲置土地要进行转让必须首先进行一定的投资开发，导致闲置土地处于“死循环”状态。
二、低效工业用地转型模式
征收或调整低效工业用地产权并发掘合适的用途，是低效工业用地转型的关键。根据低效工业用地主体和利用方式，可分为4类低效工业用地转型模式：
（1）购回收储模式。政府对低效认定的工业用地，采取有偿“购回+收储”的退出模式。该购回收储模式发挥地方政府的主导作用，并根据土地市场的供求关系，适时二次推向市场。政府作为该模式的实施主体，统筹开展工业用地绩效评估、低效工业用地认定，并主导编制低效工业用地回购收储方案。该类购回收储模式应成为低效工业用地转型再利用的基本模式。
（二）功能转换模式。对原有低效工业用地，转变用地性质或功能：一种是土地性质发生转型，由新使用权人补交转换前后土地出让金价差，将土地利用性质转换为非工业用地。另一种是土地功能发生转型，用地性质不发生变化。该模式的本质是以综合效益更高的用地功能取代原有用地功能，实现低效工业土地利用效率提升和产业升级。
（三）企业改造模式。该模式不发生土地使用权转移，由政府引导或企业自主引入合作开发企业改造低效工业用地。低效工业用地原使用人和新引入的合作开发者作为改造主体，通过产业更新升级，提高土地利用效益，完成低效工业用地的转型改造。政府不再直接主导低效工业用地退出，而是通过制度环境建设、开发计划等方式间接引导其退出。该模式要求发挥原土地使用人的主动性，整合各类资源、技术和资本，实现低效工业用地转型。
（四）市场流转模式。充分发挥市场对土地的优化配置作用，通过工业用地使用权转让、出租等形式实现低效工业用地退出。该模式运行机制和流程灵活，能充分调动先进的资本、技术力量与低效工业土地匹配。该模式由各企业分散实施，缺乏全局统筹，较难契合区域总体工业发展目标，不利于低效工业用地的整体退出。该模式可作为上述模式的补充，共同推进宁波低效工业用地的转型利用。
三、低效工业用地转型路径
（一）转型分析框架
基于低效工业用地再开发的有机更新视角，依据低效工业用地主体（产权）是否变更，分为“去/留”两类；依据用地性质是否变更，分为保留用地和调整改造用地两类。根据用地主体（产权）与用地性质是否改变两个层面，构建低效工业用地转型矩阵，提出产权变更/用地性质不变、产权变更/用地性质改变、产权不变/用地性质不变和产权不变/用地性质改变四种低效用地转型模式（表1）；构建“退二优二”互补型、“退二进三”优化型、“腾笼换鸟”挖潜型、“土地回购”开发型转型等5类低效工业用地转型路径。
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（二）低效工业用地转型实施路径
1. “退二优二”互补型。指在产业结构调整中，逐步将“三低一多”，即科技含量低、土地利用率低、产值低而占用资源多的企业清退，进而向高科技、高产值、高质量企业倾斜，将效益不佳的低效工业用地盘活再开发。如宁波思宏电器工业有限公司，工业用地容积率不足0.6，亩均产出仅100万元，而舜宇光电信息有限公司因技改急需用地。通过政府部门的牵线搭桥，两家企业达成厂房和土地租用改造协议。通过企业自主改造模式，思宏电器在原来的基础上新建5万平方米的厂房，容积率提高到1.2，实现产值30亿元，亩均产出超过3000万元。
2. “退二进三”优化型。为加快经济结构调整，鼓励没有市场或濒于破产的中小型国有企业从第二产业中退出来，转而从事第三产业，如利用原有低效工业用地发展商业服务业等新业态。2012年以来，宁波市约410宗， 80多万平方米土地使用权临时改变用途，保障第三产业发展所需用地。
3. “腾笼换鸟”挖潜型。把现有的传统制造业从旧有的产业基地转移出去，再把先进生产力引进来，达到经济产业升级。宁波市江东区（后调整为鄞州区）的36个专业市场，涉及土地1302亩，建筑面积112万平方米，普遍存在“散、乱、小”现象。再开发试点启动后，江东区对旧有专业市场进行分类改造，关停或搬迁10个，腾出的土地重新供地；就地改造提升3个，市场规范完善1个，盘活用地500余亩。
4. “土地回购”开发型。土地行政主管部门为促进土地资源合理开发利用，与国有土地使用权人达成土地回购补偿协议，依法收回土地，进行前期开发整理、储备供应土地的行为。宁波保税区是浙江省设立最早的海关特殊监管区之一，但土地利用效率较低。通过对工矿仓储等低效用地采取回购储备，进行建设仓储物流园区和商品批发市场再开发，处置低效工业用地800多亩[9]。
四、保障低效工业用地转型的政策建议
低效工业用地提质增效需要构建系统的政策措施，通过明确方向、简化中间环节、降低转型成本等方面，保障低效工业用地顺利转型。
1. 加强分类指导分步实施。建议出台市级层面低效工业用地认定标准和处置办法，为处置低效工业用地促进二次开发提供可操作依据。对全市低效闲置工业用地企业梳理，分为三类：一类是处于发展上升期，产能尚未完全释放的企业。应加大企业培育力度，加快企业产能释放；二类是处于技术改造期的企业，应加大技改支持力度，增加企业效益；三类是有转租、出让意向的企业，鼓励企业通过转租、出让、二次招商等方式，引进新工业项目。
2. 鼓励企业加大技改投资力度。技术创新和工艺改进，是企业立足的关键。参考鄞州区的典型做法，鼓励列入重点低效闲置工业用地的企业，加大技改投资和“机器换人”力度，对自愿通过技术改造等途径提高产出水平的重点低效闲置工业用地企业，给予补助。项目竣工后的第二年度亩均税收达到验收当年规上工业平均水平以上，再给予一定比例的补助。
3. 支持优势企业兼并重组。兼并重组低效工业用地企业，所涉项目应符合宁波市产业发展导向，交易达成税费入库后，按照固定资产投资的成交价格给予奖励。为控制企业生产经营成本，兼并重组时单位土地成交价格高于同期市场评估价不得享受该奖励政策。参考借鉴宁波鄞州区和海曙区做法，引导优势企业租赁低效用地企业内的闲置低效厂房，对租赁超过一定规模的低效闲置工业厂房用作生产的，给予租金补助。
4. 规范市场主体参与机制。完善土地市场的资源配置作用，破解土地、资金、资源三者不匹配的难题。借鉴温州市的做法，对已取得合法产权的项目用地，除再开发为经营性房地产开发项目外，允许原国有土地使用权人自行或联合再开发。联合开发的，可共同成立联合体（或公司）。对依法收回或收购存量建设用地进行再开发的，在依法补偿基础上，给予原土地权利人适当奖励。
五、结论和讨论
针对宁波市工业用地存在的低效利用问题，研究提出低效工业用地转型的4种主要模式，即回购收储模式、功能转换模式、自主改造模式和市场流转模式。在此基础上，提出了低效工业用地转型理论框架，并提出了各模式的可实现路径，即“退二优二”互补型转型、“退二进三”优化型转型、 “腾笼换鸟”挖潜型转型和“土地回购”开发型转型。最后，从加强分类指导分步实施、鼓励企业加大技改投资力度、支持优势企业兼并重组、规范市场主体参与机制和强化依法行政手段等方面提出保障低效工业用地转型的政策建议。低效工业用地的开发利用需要制度、政策和决策等层面的多维支撑，在“政府引导、市场取向、公众参与、利益共享和因地制宜”的原则指导下加快推进。
参考文献
[1]Grainger, A. National land use morphology: patterns and possibilities[J]. Geography, 1995, 80(3): 235-245.
[2]Lambin, E F, Meyfroidt, P. Land use transitions: socio-ecological feedback versus socio-economic change[J]. Land Use Policy, 2010, 27(2): 108-118.
[3]龙花楼, 李秀彬. 中国耕地转型与土地整理: 研究进展与框架[J]. 地理科学进展, 2006, 25 (5): 67-76.
[4]龙花楼, 李秀彬. 长江沿线样带农村宅基地转型[J]. 地理学报, 2005, 60(2): 179-188.
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[8]吕晓, 黄贤金, 张全景. 城乡建设用地转型研究综述[J]. 城市规划, 2015, 39(4): 105-112.
[9]任丽燕, 李加林, 马仁锋, 等. 开发区产业用地退出机制研究——基于宁波保税区土地回购实践[J]. 生态经济, 2016, 32(4): 110-116.
基金项目：浙江省哲学社会科学规划课题（16NDJC109YB）