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土地规划管理与城乡规划实施的矛盾及建议冯锦炘

发表时间：2020/9/27 来源：《基层建设》2020年第17期作者：冯锦炘

[导读] 摘要：大部分城市早期的发展模式都以土地扩张为主，目前很多城市开发强度已超过发达国家，然而随着城乡规划建设进程的不断加快，城市对土地资源需求有增无减，而城市可开发利用的土地资源十分有限，这种形势下必然会激化土地规划管理与城乡规划实施的矛盾，导致影响城乡建设的可持续发展。

        中山市自然资源局第二分局广东中山 528400
        摘要：大部分城市早期的发展模式都以土地扩张为主，目前很多城市开发强度已超过发达国家，然而随着城乡规划建设进程的不断加快，城市对土地资源需求有增无减，而城市可开发利用的土地资源十分有限，这种形势下必然会激化土地规划管理与城乡规划实施的矛盾，导致影响城乡建设的可持续发展。由此，笔者对土地规划管理与城乡规划之间的矛盾联系进行了分析梳理，并提出了相关的建议，希望能够对缓解土地规划管理与城乡规划实施之间的矛盾带来一定的参考。
        关键词：土地规划管理；城乡规划；实施；矛盾
        1 土地规划管理与城乡规划之间的联系
        我国人口数量大，人均土地资源有限。土地资源是不可再生的，为了合理利用土地资源，我国需要完善土地管理条例，强化土地规划管理工作，充分利用有限的土地资源。在土地规划管理过程中，需要根据经济发展的需求进行土地分类，实现土地利用的最大化，合理利用土地资源[1]。城乡规划编制是指各级人民政府根据一定时期城市的经济和社会发展目标，依法编制规划文件，以确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间功能布局，综合部署各项建设。可见土地管理规划和城乡规划都是以土地科学利用为基础，城乡规划的实施离不开土地资源，是对城乡土地的整合利用，可以促进土地利用率达到最大化，土地资源的合理规划管理能促进城乡建设的可持续发展，两者相辅相成，密不可分。
        2 土地规划管理与城乡规划之间的矛盾分析及表现
        土地规划管理更侧重于对资源的保护，要求对土地资源合理科学利用，确保耕地不被侵占，更注重各类土地的利用效率，从而实现可持续发展。城乡规划的编制往往是政府发展经济的一种决策手段，更注重于地方经济的发展需求，并会据此进行适当的调整。两者的侧重点不同，决定了两个规划必然存在不同。加上过往两个规划是由不同部门编制实施的，两个规划衔接不到位可能会导致两规内容冲突的情况。一方面，由于城市化进程不断提速，大量农村劳动力涌向城市，急剧增加城市了土地资源的负担，以扩张土地为主要发展方式的地方现已出现发展瓶颈，一些重大项目在前期开发的时候往往会出现土规或控规不符的情况。一些地方为了满足发展需要，会相应缩减耕地面积，甚至是占用农业地进行城乡建设，在土地规划的管控下，就需要通过征地来调整农用地占比。而征地补偿标准往往难以满足农户的心理预期，或出现征地补偿款不到的情况，导致农民群体产生不满情绪，严重影响土地征用的进程和社会稳定，进而影响城乡建设的顺利开展。另一方面，大量农村人口向城市转移又使得农村土地得不到充分利用，甚至被闲置、阁荒最终导致有效利用土地的目的无法达成。

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        3 协调土地规划管理与城乡规划实施建议
        3.1大力推进国土空间规划，加强土规和城规的衔接
        国土空间规划坚持全局统筹、全类型管理和全过程指导原则，以统筹自然资源、优化空间布局为目标，强化总体规划对详细规划、专项规划的管控，最终形成一个市县，一张蓝图。国土空间规划就是主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的融合，是国家把国土部门和规划部门合并为自然资源部门后，对于协调土地规划和城乡规划的一项重要举措。它能够有效解决两者自成体系、内容冲突、缺乏衔接等突出问题，是保证市县规划有效实施的迫切要求，对强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，以及促进经济社会与土地资源协调发展都具有重要意义。
        3.2科学统筹土地资源配置，缓解城市发展对建设用地的压力
        政府应当科学统筹土地规划和城乡规划，合理安排紧缺的建设用地。一方面可以充分利用增减挂钩政策，实现耕地占补平衡，确保一定区域内的各类土地面积总量上保持不变。既通过保护耕地直接保护农业，又充分利用城乡建设用地发展工业和城市、最后间接刺激农业的发展。另一方面可以通过“三旧改造”、城市更新等政策，盘活现有的低效、闲置建设用地，不断提高土地的节约集约利用率，为城乡建设用地创造新的价值。
        3.3加强土地征用工作的管理，促进城乡建设和谐发展
        土地是农民群体赖以生存的基础，一旦土地被国家征用，必定会对广大的农民生群体的生活与收入带来影响。因此如果土地征用程序不够科学规划，必定会影响城乡和谐发展。为此应当加强对土地征用的管理。一是完善补偿机制。一方面要因地制宜制定补偿标准，对一些相对优质的土地，要根据具体情况适当增加经济补偿。另一方面要综合考虑农民的直接损失和长远损失，最大程度把征地带来的损失降到最低。二是将农村土地征用形成一种市场化机制，要根据市场发展规律为开展土地征用，确保土地利用科学合体，不能为了满足短期利益而随意征地。
        4 结束语
        综上所述，土地规划管理与城乡规划实施是相互联系，相互影响的，虽然存在一定的矛盾，但两者的矛盾并不是不可调和的，随着自然资源系统机构改革的完成，以及“多规合一”工作的推进，笔者相信历史存在的矛盾将会逐步得到解决，土地规划与城乡规划会更趋于协调统一。
        参考文献：
        [1]王浩.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].智库时代，2019（36）：20-21.
        [2]汪燕衍.乡（镇）级土地利用规划与村镇规划的比较及协同研究［D］．武汉：华中农业大学
        [3]孙勇.浅谈城乡规划和土地规划管理的相关性[J].中国住宅设施，2019（07）：26-27+23.
        [4]王晨光.土地规划管理与城乡规划实施的关系分析[J].居舍，2019（18）：20.