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矿产资源生态补偿制度研究

发表时间：2020/9/28 来源：《基层建设》2020年第17期作者：闫美青

[导读] 摘要：矿产资源是我们生存和发展必不可少的一种物质。

        西北政法大学经济法学院陕西西安 710063
        摘要：矿产资源是我们生存和发展必不可少的一种物质。人们对矿产资源的开发利用不可避免的会对相关资源和环境产生影响，因此有必要将矿产资源开发生态补偿在矿产资源开发领域贯彻运用。通过概述矿产资源开发生态补偿制度，对现存的矿产资源补偿制度的问题进行了分析，探讨了完善措施。
        关键词：矿产资源开发生态补偿；矿产资源税费制度
        长期以来，巨大的经济利益驱使人们对于矿产资源过度开采日益严重，我国的矿产资源环境以及生态平衡造成了严重的破坏。因此，建立矿产资源开发生态补偿法律制度，对矿区生态环境进行合理修复和及时治理，已经成为我国当前一项重要任务。在矿产开发过程中设置完善的生态补偿法律制度，对于我国环境的保护以及矿产资源的可持续发展都具有深刻的价值和意义。
        一、矿产资源开发生态补偿制度的概念
        目前学术界对生态补偿的概念无论是在理论上还是实践上都没有达到统一，代表性观点主要有两类，第一种是认为生态补偿应当在考虑生态保护成本、生态价值的基础上由受益者或破坏者通过支付金钱、物质、技术等方式，对环境保护、环保技术开发和受损害者进行弥补；另一种则是认为生态补偿应当是国家或者社会主体之间进行约定对损害环境的行为，通过向环境开发利用主体收费，并将征收的费用用于环境保护，以达到保护资源的目的。总体而言生态补偿本质上是一种经济利益补偿和一种刺激手段，它通过对损失或损害的弥补而达到最终的平衡。
        矿产资源开发生态补偿制度，是指国家通过对矿产资源的探矿权人、采矿权人征收一定数量的矿产资源补偿费以实现国家作为资源所有者的权益，并对因矿产的开发利用而利益受损者进行相应的经济补偿；与此同时，国家通过征收矿产资源补偿费来促进新技术的研发以寻求替代的矿产资源，并对因矿产资源开发而受到损害的生态环境进行恢复、整治、补偿。
        二、矿产资源开发生态补偿规定现状
        1、矿产资源生态补偿的立法概况
        随着我国经济快速发展，不加节制的进行资源开采，导致我国生态环境遭到破坏，因此在《环境保护法》、《矿产资源保护法》等相关法律法规中对矿产生态补偿进行了相应的规定。
        在行政法规方面，我国先后出台了多项与矿产资源开发利用有关的行政法规。这些法律规范中，有细化的矿产资源开发的具体规定，这系列行政法规的颁布实施，使我国矿产资源的开发利用的法治化与规范性得到了有力的保障。这些行政法规虽未直接规定矿产资源生态补偿的内容，但依然有关于矿产资源开发环境损害责任的规定。
        除了可以普遍适用的法律法规对矿产资源开发生态补偿进行规定之外，现在很多地方政府也开始重视生态环境，并且开始尝试根据本地实际情况对矿产资源开发生态补偿制度进行规定。虽然一些地方性法规中有矿产资源生态补偿的尝试，但是由于缺乏专门的上位法，使得该生态补偿机制不完善，在实践中很难落实。
        2、现行矿产资源生态补偿制度
        （1）矿产资源有偿使用制度
        十ー届三中全会之后，逐渐建立了矿产资源有偿使用制度，起到了节约资源、保护环境的作用。现行的矿产资源有偿使用制度的内容主要包括资源税，矿产资源补偿费，探矿权、采矿权使用费和探矿权、采矿权价款等内容。
        资源税是开采或者生产应税产品的单位和个人依法向当地税务机关缴纳的税收，具体的数额按照法定的税率乘以税基所得来确定。征收资源税是基于行政管理权，重在维持国家财政收支平衡，保障矿产资源开发、利用秩序，生态补偿性较弱。
        矿产资源补偿费是由采矿权人依法缴纳的费用，具体缴纳数额由矿产品的销售收入、补偿费率等因素确定。这项制度虽然有“补偿”之名称，其众多的用途定位中也确实包含有矿区环境恢复的内容，但是它在客观上实际产生的矿区环境恢复效果十分有限。同时，该项费用对矿区居民的损失的补偿极少，这也显现出它与生态补偿制度要求之间的一定的差异。生态补偿制度要求支付一定的费用付出，并且这种费用应当有效用于补偿矿区及其居民所丧失的环境利益与发展利益。矿产资源补偿费的征收显然并不能完全满足矿产资源生态补偿的这一要求。
        探矿权、采矿权使用费实际上是一种对价。它的支付者是探矿权人、采矿权人。对价的支付的目的是为获取矿产资源勘查、开采权。探矿权、采矿权价款也是一种转让价款。本质上，两权使用费与两权价款属于矿产资源有偿使用制度的组成部分。他们在本质上并未包含矿产资源生态利益的补偿的内容，不能作为矿产资源生态补偿制度的组成部分。
        （2）生态保证金制度
        生态保证金制度的实施，为矿产资源生态补偿制度创新提供了有益经验。保证金制度采取如下的运行机制，由企业向政府缴纳一定保证金，以保证其在矿山开发过程中实施环境恢复整治。如果企业有效实施了矿山环境的整治，那么在开矿结束后，这一笔钱将返还给企业，否则，这笔钱将由政府支配，用于治理企业矿产开发所造成的环境破坏问题。
        保证金制度的运用，很好地体现了“开发者保护、破坏者治理”的环境法的基本原则。从另一个角度理解，保证金制度实际上是施加在企业身上的一种压力。这种压力与其环境破坏的成本紧密相连。有效解除这种压力的方式就是企业必须主动地实施矿山环境的恢复治理。矿山环境破坏的“新账”也可以因此而有效减少。在政府展开修复性补偿时，也可以获得较为稳定的资金基础。国内外矿产资源生态补偿的实践也表明，该项制度可以在矿产资源生态补偿过程中发挥有效作用。
        三、现行矿产资源补偿制度的不足
        1、法律体系不完善
        尽管我国生态补偿起步早，但是发展到今天还是不够系统和规范。主要表现在迄今为止还没有出台一部统一的生态补偿法，《生态补偿条例》也仅仅是形成草案，现行的法律法规不成体系，在实践中会出现法律适用冲突和矛盾，很容易出现执行困难等问题。除此之外也没有一部专门针对矿产资源开发生态补偿制度的统领性规范性文件。为了改善因法律体系不健全而导致的矿产资源开发领域生态补偿制度难以充分落实的问题，国家应当制定专门的矿产资源开发生态补偿法律法规，为其提供法律保障。
        2、矿产资源税费制度不合理
        矿产资源税费制度自1994年建立以来，整体上没有什么变动，发挥作用的同时也暴露出了很多问题。
        第一，功能定位不符科学发展观。资源税征收的法律依据是《资源税法》（尚未实施，2020年9月1日施行），立法的宗旨在于调节矿企因开采的资源有所差别而造成的不均衡，以实现公平竞争，可是这样的立法目的并不能很好的起到遏制资源掠夺和浪费，也没有办法实现可持续发展目标。
        第二，立法权过于集中。根据现行法律规定，矿产资源税等费用由地方政府管理，而且税种的开征、停征、税率的设定高度集中在中央，地方政府只能去征收那些没有被具体确定税率的非金属矿和有色金属矿，地方政府缺乏财政征收灵活性，这会影响当地经济发展。

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        第三、矿产资源补偿费率固定，市场经济下，所有商品的价格在国内、国际两个市场的影响下进行波动，矿产品的价格也不例外，特别是容易受到国际市场的影响，理论上，国家应该根据当前市场状况的变化，对矿产资源补偿费的费率进行对应的调整，可是实际情况则是，矿产资源补偿费自征收以来，费率没有被调整过。
        3、公众对生态补偿参与程度低
        环境保护中的公众参与是指，凡是涉及到公众利益的环境活动，公众有权依照法律规定的途径表达自己的意见，维护自身利益①。我国的公众参与大多是政府主导，公众缺乏主动性和自觉性。矿产资源生态补偿本身作为一种利益协调机制，需要公众参与进来，切实的维护自己的环境权益。然而根据当前立法来看，环境保护公众参与缺乏相应的法律保障，除此之外，就算公众想要维护自己环境权益，可是却缺乏有效途径对其进行了解，因此不能很好的认识到生态补偿的重要性。
        4、缺乏矿产资源生态环境损害评估
        矿产资源生态补偿很难归属于生态补偿，主要原因是生态环境损害难以量化。目前针对矿山生态环境环境损失评估的方法仍处于探索学习阶段，定量评估生态破坏与环境污产生的经济损失是确定矿产生态补偿标准和建立的难题而生态损害的评估过于依赖评估机构，我国基本上没有生态环境评估机构。
        四、完善矿产资源开发生态补偿制度的建议
        1、促进生态补偿相关立法工作
        法律制度是自然资源生态环境补偿制度贯彻实施的重要保障，无论是哪个国家在开展生态补偿之前都是先立法，具体实施路径有两个，第一个是修改传统的矿产资源和环境保护法律，明确现有的补偿制度制度，增强其生态补偿功能。例如可以在法律中设定专门的章节来对矿产资源开发生态补偿进行规定，明确补偿主体、范围、标准、资金等，为法律运行扫清障碍，根据情势变更，及时的修改和矿产资源开发生态补偿相关的法律法规，加强法律法规之间的系统性和关联性。除此之前还应当设立关于矿产开发损害赔偿或矿地恢复的法律法规，在重点领域实行生态补偿，规定相关的实施方案，明确生态补偿的具体内容，尽可能的增强了生态补偿法律法规的可操作性，为法律运行扫清障碍。
        2、矿产资源税费制度的改革
        首先我们要按照科学发展观的理念来规定矿产资源税。矿产资源税的不能再只是调节企业间的不均衡，而要认识到设立该资源税更重要的目的是落实可持续发展和科学发展观的理念，让人们认识到保护矿产资源的重要性，不能只是停留在表面工作，更重要的是实现资源的可持续利用。
        根据目前税费体制，矿产资源税相关的问题都由中央进行决策部署，这就使得其很难根据市场变化做出灵活的调整，不能反应出矿产业的真实情况。因此，可以考虑赋予矿产资源所在地的政府一定的税收立法权，这样在法律的授权下，各级政府就可以对相关的税费做出及时调整，灵活的应对矿产资源市场的变动，这样可以在提高政府工作积极性的同时促进经济发展。
        3、建立矿产资源生态补偿公众参与机制
        环境权是环境法的核心，它源于可持续发展理念，是人类与生俱来的一种权利。人们面对破坏环境的行为，有表达自己对这种行为的看法的权利。因此，可以用法律法规的形式将公众参与融入到矿产资源生态补偿机制中去。
        首先应当明确矿区生态环境保护中公众参与的范围和程度。不同矿产资源项目对矿区生态环境的影响是不同的，因此要区分不同的情况，根据实际情况做出相关规定。对于污染小、公众参与性不高的项目，公众就可以不参与；对于污染严重，受到人们广泛关注的项目，就应当允许公众参与进去，特别是涉及到矿区公民切身利益的相关事项，应当充分保护公众的参与权利，为其提供有效的途径来表达自己的看法。
        其次，应当对公众参与程序作出明确规定。公众要想有效的参与就需要事先了解到有关矿区的相关信息，例如矿区规划情况，矿区的环保状况以及相关的环境影响评价报告，只有对其有明确了解，才可以有针对性的提出意见和建议。政府有关部门应当建立起矿区环境情况公开机制，定期将收集到的有关矿区的环境信息及时准确的发布至相关网站以供大众实时查阅，相关部门还可以通过举办座谈会、听证会等形式让公民对与自身有关的决策发表自己建议，确保公民可以通过合法的途径维护自己的合法权益。
        最后，拓宽公众参与矿产资源开发生态补偿的渠道。公民可以在向当地民政部门进行登记之后，成立以环境保护为宗旨的社会团体，在固定的时间、地点普及环境保护方面的知识，对公民有关矿区环境的问题进行解答；政府在针对环境问题召开听证会时，该社会团体也好，公民个人也好，都可以申请参加并且发表自己的看法；此外当他们发现矿产开发企业有违反规定的行为，或者有关部门执法不到位的情况，可以进行举报，提出批评建议，请求有关部门按规定执行，及时解决问题。
        4、建立生态环境损害评估机制
        生态环境损害评估不仅是需要收集现有数据，还要进行实时监测，对变化进行捕捉，尽可能的得到更精确的数据，这样做出的环境损害评估更具有真实性和可靠性。因此可以从以下几个方面去建立，第一，制定相关法律和技术规范，保障生态环境损害评估的进行有法律保障；第二，成立生态环境损害评估机构，这个机构可以作为一种独立的国家机关而存在，也可以是独立的第三方机构。该机构作出的评估结果可以作为行政机关执法、司法审判的证据。第三，通过建立遥感技术等进行实时环境监测，定期出具对环境监测的报告，并通过官方渠道进行公布，该报告可以作为生态损害评估的依据。第四，通过设立专项基金，为评估工作顺利进行提供物质基础，基金的来源可以是政府拨款，也可以是企业缴纳。
        五、结语
        矿产资源开发生态补偿机制作为一种新的环境管理措施，是生态补偿在矿产资源保护领域的发展，作为一项重要的法律制度，它对于解决资源枯竭、矿区生态破坏、保护矿区居民环境权有着重要作用。因此，越来越重视生态补偿建设是非常有必要的。我国矿产资源生态补偿制度起步晚，现在仍处于探索阶段，并且还存在一系列的问题，这会制约我国矿产资源开发补偿制度发展，同时这也意味着我们需要加快建立健全矿产资源生态补偿制度的步伐。
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