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浅析新固废法的修订

发表时间：2020/9/29 来源：《基层建设》2020年第17期作者：王冰

[导读] 摘要：2020年4月29日，第十三届全国人大常委会第17次会议审议通过了新修订的固废法，于9月1日起施行。

        西北政法大学经济法学院陕西西安 710063
        摘要：2020年4月29日，第十三届全国人大常委会第17次会议审议通过了新修订的固废法，于9月1日起施行。此次修订共新增条文41条，变动内容较大的有65条。从原本的6章91条增为9章126条。修订内容全面，亮点诸多。充分体现了用最严格最严密的生态环境保护法律制度保护生态环境的要求。但这些法条的贯彻落实需要对现有制度进行完善。本文对亮点中的医疗废物处置、生活垃圾分类制度以及限制过度包装制度存在的问题进行分析，并提出完善的建议。
        关键词：医疗废物生活垃圾分类过度包装
        《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》自1995年制定以来，先后经历了两次修订（2004年，2020年）和三次修正（2013年，2015年，2016年）。在防治固体废物污染环境、推动生态文明建设、促进经济社会可持续发展方面发挥了重要的作用。随着经济社会的发展、污染情况的变化，2004年修订的固废法并不能满足形势发展的需要。在此背景下进行了第二次修订。在防控新冠肺炎疫情的关键时期，固废法修订是我国打好污染防治攻坚战，保障人民群众生命安全和身体健康，依法保护公共卫生的重要举措。
        一、新固废法修订的内容
        此次固废法修订的内容诸多，涵盖了工业固体废物、生活垃圾、危险废物、建筑垃圾和农业固体废物等内容，并且总结新冠肺炎疫情的防控经验，针对医疗废物特别是应对重大传染病疫情过程中产生的医疗废物的管理作出规定。具体体现为：
        1、在原则方面，新固废法进一步明确了资源化、无害化、减量化的原则。
        2、在责任方面，新固废法强化了政府和有关部门的监督管理责任，明确目标责任制、信用记录、联防联控、全过程监控和信息化追溯等制度，明确国家逐步实现固体废物零进口。新固废法还强化了生产者的主体责任并且提升对违法行为罚款的幅度，将多种违法行为的罚款提升至100万元。
        3、在制度方面。首先，完善了工业固体废物污染环境防治制度，强化生产者责任，增加排污许可制度；第二，完善生活垃圾污染环境防治制度，明确国家实行生活垃圾分类制度并且要求有条件的农村妥善处理生活垃圾；第三，完善危险废物污染环境防治制度，建立危险废物信息化管理体系，通过信息化手段管理、共享转移数据和信息、编制危险废物集中处置设施和场所的建设规划、建立危险废物管理台帐等，加强危险废物贮存、运输等环节的管理。并且在此次疫情之下，针对医疗废物作出规定。第四，完善建筑垃圾和农业固体废物等污染环境防治制度，建立建筑垃圾分类处理制度，制定建筑垃圾污染环境防治工作规划建立建筑垃圾回收利用体系，建立建筑垃圾全过程管理制度，以及建设农业固体废物回收利用体系，并专门规定限制过度包装和一次性塑料制品使用。第五，设置专章对保护措施进行规定。国家对固体废物环境防治进行统筹规划、国家通过经济、技术政策、资金、税收、政策扶持鼓励社会力量积极参与、环境污染责任保险等方式保障固体废物污染环境防治法工作。
        二、新固废法修订有关内容的探讨
        新固废法修订的内容有很多亮点，例如，应对疫情加强医疗废物监管、加强生活垃圾分类管理、限制过度包装等。这些亮点仅仅规定在法律之中并不足够，真正的落实需要破除现实中的困境。
        （一）医疗废物处置存在的问题。
        新冠肺炎疫情来势汹汹，传播速度迅猛，医疗废物产生量剧增。从2020年1月20日以来至6月6日，全国共收集处置医疗垃圾44.7万吨，医疗废物处置负荷率达到56.0%。此次新冠疫情的爆发，暴露出了我国现有的医疗废物管理体系已经不能满足疫情防控的需要。
        1、集中处理模式存在弊端。2003年的非典疫情推动我国医疗废物处置走向规范化，并逐渐实现了我国医疗废物集中处置设施的全覆盖和危险废物、医疗废物处置行业的全面发展。我国目前医疗废物处置遵循“集中处理，合理布局”的原则，即通常只在一个地级市设立一个医疗废物集中处置中心。但一个地级市可能分布有数家医疗机构，这就导致医疗废物要经过在市内的长途运输到达集中处置中心。在疫情期间，医疗废物产生量巨大，无法得到及时转运，增加病毒传播和环境污染的风险。
        2、缺少医疗废物应急处置体系。我国目前医疗废物应急管理的文件包括。《“SARS”病毒污染废弃物应急处理处置技术方案》、《医疗废物管理条例》《应对甲型H1N1流感疫情医疗废物管理预案》、《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》和《新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗废物应急处置管理与技术指南》，对我国医疗废物应急处置目标、应急管理、应急技术和设施选择做出了明确规定。但这些文件之中更多的是在疫情突发后，临时制定的指导措施，我国尚未建成包括法律法规、政策文件、技术标准等医疗废物应急处置管理体系，不能对突发疫情下医疗废物处置工作提供系统有效的指导。
        （二）生活垃圾分类中存在的问题。
        随着城市化进程加速，城市生活垃圾产量不断增加，借鉴发达国家的经验进行生活垃圾分类，是促使生活垃圾减量化与回收利用的必行之举。这次固废法的修订提出“国家推行生活垃圾分类制度”是生活垃圾分类治理的一切活动都必须坚持的基本原则。
        1、生活垃圾处置的基础设施不足。首先，虽然政府在市内大量放置了生活垃圾分类的垃圾桶，但从西安处置生活垃圾的情况来看，即使人们在扔垃圾时做了分类处理，但垃圾车收回垃圾时却将分类好的生活垃圾一起装进车内。第二，垃圾分类收集是为了更好的处置垃圾，我国垃圾分类处置能力有限，特别是在是垃圾资源化利用方面。并且综合利用体系不健全，导致部分垃圾无法循环利用。也就是说在生活垃圾处置的末端设施并不完备，还没有与严格的生活垃圾分类制度相匹配。那么进行生活垃圾分类就失去了意义。第三，垃圾桶的材质和类型没有根据不同种类的垃圾进行区分。例如，投放湿垃圾的垃圾桶在夏季会产生恶臭，并吸引蚊虫，严重影响附近居民的日常生活。
        2、人们对生活垃圾分类的接受程度低。从上海市生活垃圾分类的实践来看，生活垃圾条例并未在充分征集民意的基础上结合具体情况进行。在定时定点投放的规则上，居民无法自由的选择扔垃圾的位置和时间，居民可能要绕路也可能要赶时间才能投放垃圾。对居民的生活造成了相当的不便利，打击了居民生活垃圾分类的积极性。
        3、生活垃圾分类监管制度不完善。以西安为例，生活垃圾的分类全凭自觉，缺少监管。真正实行符合标准的垃圾分类的人并不多，影响了这一制度实行的效果。以上海为例，在上海的生活垃圾投放点设置专人监管，对于不符合生活垃圾分类标准的投放者实行罚款。这一方面促进了生活垃圾制度的落实，一方面却导致某些地区存在矫枉过正的现象，造成社会资源的浪费。
        （三）限制过度包装存在的问题
        新修订的固废法对限制过度包装作出了规定。包括加强产品生产和流通过程管理、制定有关标准防止过度包装、加强监督管理、企业对包装物进行回收以及包装行业优先采用可重复使用和易回收利用的包装物等。这些规定的落实还面临着一些困境。
        1、电子商务和快递行业的发展。近些年来我国电子商务发展迅猛，快递行业更是在电子商务的带动下呈现井喷式发展。电子商务与实体店不同，在实体店可能仅需要一个纸袋，但是电子商务需要对快递进行多层包装和填充。商家为了防止商品损坏带来损失，以及迎合消费者对包装结实和美观的需求，会对商品进行不必要的包装，使商品的包装量大幅增加。我们平常在收取快递时也可以看到这种现象，一件体积较小的商品装在精美的大礼盒内，为了防止礼盒的损坏，又会在纸箱和礼盒中间夹放各种胶带、纸团、塑料袋等。

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2018年全国快递业务累计完成507亿件，共消耗快递运单超过500亿个，编织袋约53亿条，塑料袋约245亿个，包装箱约143亿个，胶带约430亿米。
        2、我国商品包装回收制度不完善。新固废法第六十八条规定了，生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，应当按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。目前，许多电商平台采取了快递包装回收的环保措施，例如菜鸟驿站的“回箱计划”，苏宁的共享快递回收盒等。但是我国目前商品包装回收体系尚不健全。首先，很多可回收的商品包装都被消费者直接扔进垃圾桶中。要求企业对产品包装我进行回收可操作性不高。第二，被回收的商品包装质量难以把控。回收的商品包装的完整度究竟应该达到拿一个层次才可以重复利用缺乏统一的标准。新固废法对构建有关过度包装的的标准提出了要求，亟待尽快落实执行。
        3、绿色包装材料的缺乏。目前，我国商品可循环、可降解的包装材料发展不成熟，这些绿色包材的采购成本远高于普通包材，促使包装产业和快递产业选择价值低廉、抗压能力低、耐磨性差、质量差的包材。这又促使商家在质量差的包材上叠加一层一层地胶带，增加包装量。另外，我国塑料类包装材料约占快递包装材料的9.05%，这些塑料的主要成份为聚乙烯，降解难度大、成本高、处理和重复利用难度大给环境带来严重污染。
        三、有关制度的完善
        （一）医疗废物处置的完善。
        1、完善医疗废物处置模式。从此次疫情可以看出仅仅依靠医疗废物集中处置的模式无论是运输还是贮存过程中都存在风险。我国应当构建集中处置与医疗机构自行处置相结合的医疗废物处置模式。在现有医疗废物集中处置的基础上，医疗机构，特别是大中型综合医院或传染病专科医院设置自行处置方案，在医疗机构内部配备医疗废物处置设施。将医疗废物分类，对于自行处置有困难，风险高的医疗废物仍然送往集中处置。将集中处置与医疗机构自行处置相结合的处置模式，不仅能够有效缓解集中处置能力不足，效率低下的问题，还可以避免长途运输过程中带来的风险。
        2、建立医疗废物应急处置的制度体系。应在固废法中明确医疗废物应急处置的制度体系，并且尽快修订《医疗废物管理条例》，补充医疗废物应急处置管理的有关内容。国家应颁布有关应急处置医疗废物管理的政策文件，建立医疗废物应急处置技术标准和应急预案，构建完善的医疗废物应急处置体系。
        3、建立医疗废物处置应急机构，增加应急设施储备。可以在地方建立医疗废物处置应急机构，增加医疗废物应急处置措施储备。在面临突发性公共卫生事件时，能够在短时间内调集充足的医疗废物应急处置措施，提高医疗废物处置能力，来应对产量剧增的医疗废物。
        （二）生活垃圾分类完善
        1、完善生活垃圾分类基础设施。垃圾分类收集的前提是垃圾在处置阶段也能够被分类处置，实现生活垃圾的无害化和资源化。不仅要注重前端垃圾分类，也要注重末端生活垃圾分类处置的基础设施建设。在前端，应当根据居民居住的情况，合理定点放置垃圾桶，增加居民生活垃圾分类的便利。并且在居民区外的街道边也相应的放置一些分类垃圾桶。在西安的街头可以看到仅放放置有其他垃圾和可回收垃圾的垃圾桶，这就忽略了一些游客、赶路吃东西的人对扔湿垃圾的需求。并且对投放湿垃圾的垃圾桶可以选用与其他垃圾桶不同的材质或结构，减少其味道对居民日常生活的影响。在末端，应当增设垃圾运输车对生活垃圾分类运输，并且提高生活垃圾分类处置能力，对不同分类的垃圾实行不同的处理方法，使生活垃圾能够最大程度的无害化和资源化。
        2、普及生活垃圾分类知识。目前，我国居民还没有养成生活垃圾分类收集的习惯，对生活垃圾分类认识还不足。有很多居民并非是不想参与生活垃圾分类，而是对垃圾分类的知识储备不足，不清楚某一垃圾属于何种分类，导致只好随意扔掉。政府应当免费分发生活垃圾分类知识手册，充分利用网络、报纸等媒体对生活垃圾分类知识进行宣传。让居民能够简单迅速的学习不同生活垃圾的种类，提高人们参与生活垃圾分类的积极性。
        3、合理配置有关部门对生活垃圾分类的监管。对于生活垃圾分类，既不能没有监管，也不能矫枉过正。对于绝大部分城市来说，实施监管的部门多是环卫部门为主，然而，生活垃圾分类监管主体众多，监管的人力和财力都有限。应当建立对产生垃圾的各个主体明确的监管责任对象，健全相应主体的考核机制。
        （三）限制过度包装的完善
        1、完善限制过度包装的立法。新固废法对限制过度包装做出了规定，这些在基本法中的规定较为原则性和笼统，需要其他配套的法律法规进行具体、全面的规定。例如《产品包装法》、《快递业务操作指导规范》等，将其内容与新固废法相匹配。另外，加快制定商品包装相关国家标准。
        2、制定合理的税收优惠政策，激励商家和快递行业构建回收体系。对于过度包装的产品，国家可以征收包装税。对于积极建立回收体系的企业，可以给予适当的税收优惠减免政策。通过经济的刺激来促使企业构建回收体系。目前的商品包装通常是由消费者自发回收、生活垃圾分类处置回收或者快递站点回收。应在这一基础上进一步拓宽回收渠道，并且建立统一的包装回收标准，对包装物进行分类处理，确保回收后的商品包装的质量能够实现再利用。
        3、加快商品包装技术革新，实现绿色包装。国家应当对进行绿色环保包装的企业提供资金和技术上的扶持，使包装材料和包装过程都实现绿色化。加大对新型绿色环保包材和技术开发的投入，开发可降解、污染小的绿色材料。
        结语：
        新固废法的修订是依法推动打好污染防治攻坚战的迫切需要，尤其在疫情之下，是强化公共卫生法治保障的重要举措。医疗废物处置是疫情之下暴露出的紧急课题。生活垃圾乱放是垃圾，分类是资源，生活垃圾分类制度是当今如火如荼进行的固废资源化的重要举措。限制商品过度包装是固体废物减量化的关键环节。本文分析了新固废法这些亮点落实面临的困境，并提出了完善的对策。
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